VI SA/Wa 904/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant apl. prok. Małgorzata Wilkos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja opisana w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. z siedzibą w P. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "A. " S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (znak:[...]), wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. [...]w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego w okresie od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. oraz odmawiającej wydania zezwolenia na jego zajęcie w okresie od dnia 8 lutego 2007 r. do dnia 20 lipca 2007 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2007 r. "A. " S.A. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego w okresie od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 20 lipca 2008 r. Wniosek ten wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu [...] stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (znak:[...]) Prezydent W. wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego w okresie od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. (pkt 1) oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 8 lutego 2007 r. do dnia 20 lipca 2007 r. (pkt 2). Organ pierwszej instancji powołał się na statystyki wypadków drogowych na ulicach W., które wskazują, że pomiędzy rokiem 2004 oraz rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8%. Szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców. Powołał się na opinię Instytutu [...], gdzie wskazano m.in. na badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazujące zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi i wyraźne stwierdzenie, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym jeżeli odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni jest mniejsza niż minimalna odległość określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wnioskowana reklama byłaby usytuowana w odległości około 4,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest niezgodne z ww. przepisem, który przewiduje usytuowanie obiektu budowlanego lokalizowanego na terenie zabudowanym w przypadku drogi wojewódzkiej w odległości 8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Na tej podstawie organ uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa, bowiem nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazaną w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uwzględniając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. W odwołaniu strona zarzuciła wydanie decyzji I instancji z naruszeniem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo wygaśnięcia mandatu Prezydenta W., art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, jednakże uznania administracyjnego nie można utożsamiać z dowolnością w rozstrzyganiu - a taka sytuacja, zdaniem Kolegium, zaistniała w niniejszej sprawie. Powołane dane statystyczne obejmujące okres 2004-2005, nie mogą stanowić podstawy do wysnucia takich wniosków w sprawie rozstrzyganej w roku 2007. Tymbardziej, że jeszcze w dniu [...] sierpnia 2005 r., tj. w dacie wydania poprzedniego zezwolenia na zajęcie przedmiotowego fragmentu pasa drogowego dla tego samego wnioskodawcy, dane dotyczące liczby wypadków za rok 2004 nie stanowiły przeszkody do wyrażenia zgody na takie zajęcie. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika ponadto, dlaczego akurat nośnik reklamowy planowany przez odwołującą w tym konkretnym miejscu stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego, generując zwiększoną liczbę wypadków drogowych. Odwołanie się do ogólnej opinii Instytutu [...], bez wskazania czy i jakie przełożenie owa opinia znajduje dla konkretnej lokalizacji, wydaje się być dalece niewystarczające. Na zarządcy drogi spoczywa ciężar dowodu, że istniejący obiekt budowlany powoduje zagrożenie i utrudnienia ruchu drogowego, ewentualnie, że zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi; jeżeli dowód taki nie zostanie przedstawiony, brak będzie możliwości odmowy przedłużenia zgody na dalsze umieszczenie owego obiektu w pasie drogowym. W zaskarżonej decyzji taki zadowalający dowód nie został przedstawiony. Organ odwoławczy stwierdził, że naruszona została zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a konsekwencją naruszenia wymienionej zasady stała się wadliwość całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie prawne powinno zatem wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie takie powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów (uzasadnienie faktyczne) i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Zasadnie odwołujący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że brak jest podstaw do uznania, że mandat obecnego Prezydenta W., [...], wygasł. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca zapoznała się z aktami dotyczącymi umieszczenia reklamy w przedmiotowym fragmencie pasa drogowego w dniu 9 stycznia 2007 r., a zatem jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania, jak również przed przeprowadzeniem niektórych czynności dowodowych i dołączeniu do akt sprawy innych dokumentów (np. protokół kontroli w terenie z dnia [...] stycznia 2007 r., czy też protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia [...] stycznia 2007 r.). Powołanie się tym samym przez organ pierwszej instancji na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako na podstawę odmowy wyrażenia zgody na faktyczne przedłużenie umieszczenia w pasie drogowym przedmiotowego nośnika reklamowego, bez wyjaśnienia, dlaczego w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania ust. 2 tego artykułu, uznał za niewystarczające. Ponadto organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku "A. " S.A. z dnia 11 stycznia 2007 r. w całości, albowiem nie wypowiedział się w ogóle co do okresu od dnia 21 lipca 2007 r. do dnia 20 lipca 2008 r. Zwrócił uwagę, że załączona do akt sprawy "Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W." nie została w ogóle podpisana (w tym również przez jej autora L. K.); co pozbawia opinię jakiejkolwiek wartości dowodowej. W skardze do tut. Sądu "A." S.A. z siedzibą w P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchyla pkt 1 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji I instancji, która została zaskarżona przez stronę tylko w części dot. postanowienia pkt 2 i 3 i w zw. z tym uchylenie przez organ II instancji również postanowienia pkt 1 decyzji I instancji, który był korzystny dla strony, 2) art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancji w pkt 1, w którym to punkcie decyzja stała się ostateczna na skutek niezaskarżenia jej przez stronę. Skarżąca podnosiła w uzasadnieniu, że art. 139 k.p.a. zawiera generalny zakaz wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Skoro art. 16 k.p.a. stanowi, iż decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, to uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wobec tego, że skarżąca zaskarżyła decyzję I instancji tylko w części dot. pkt 2 i 3, to decyzja w części dot. pkt 1 stała się ostateczna, dlatego też niedopuszczalne było uchylenie ww. decyzji w pkt 1 w trybie odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje m.in. w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś stwierdzenie jej nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) W wykonywaniu tej kontroli Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów każdorazowo bada, czy zakwestionowany skargą akt nie narusza prawa (art. 134 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna co do zarzutu naruszenia zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Naruszenie art. 139 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy złamał ogólny zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Dopuszcza on bowiem taką możliwość wyłącznie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznawać za jedną z istotnych cech demokratycznego państwa prawnego (teza 1 wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, LEX nr 10913), a pozostaje poza sporem, że rozstrzygnięcie odwołania strony przez organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zostało wydane na niekorzyść strony. Jak wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 24 marca 2005 r. pod pojęciem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. mieszczą się wszelkie przypadki kwalifikowanego naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 i 156 § 1 k.p.a. (VI SA/Wa 1149/04, LEX nr 189182). Żadnej z nich organ odwoławczy nie wskazał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podało ani w podstawie prawnej, ani w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż zachodzą przesłanki stosowania reformatio in peius, określone w art. 139 k.p.a., które jak wyżej wskazano, mogą być zastosowane tylko w wyjątkowych wypadkach - wymienionych w tym przepisie. Brak przesłanek z art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji jedynie w części - nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 2 i 3. Wobec tego, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość siedmiopunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, niekorzystne dla strony, jak i korzystne, niezaskarżone - to stwierdzić należy, że także brak było podstawy prawnej do zastosowania w tej części art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja powyższa nie zachodziła, bowiem decyzja I instancyjna była w 5 punktach niezaskarżona przez stronę. Zarzuty organu odwoławczego dotyczyły w przeważającej części niepełnej oceny materiału dowodowego i braku aktualnych danych dotyczących liczby wypadków. Innymi słowy w sytuacji orzekania na niekorzyść odwołującej się strony, organ odwoławczy był zobowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie. Obowiązek podania podstawy prawnej i faktycznej takiego rozstrzygnięcia wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji odwoławczej, organ II instancji ponownie rozpatrzy odwołanie uwzględniając jego zakres. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji, bowiem zaszły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.