II GSK 175/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/07 w sprawie ze skargi "A." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 904/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi A. S.A. z siedzibą w P. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. A. S.A. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent m. st. W. wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej określonej we wniosku w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r., odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji powołując się na statystyki wypadków drogowych na ulicach m. st. W., wskazał, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Stwierdzając, że wnioskowana reklama byłaby usytuowana w odległości około 4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyjął, że stanowiłoby to naruszenie wymogu usytuowania obiektu budowlanego lokalizowanego na terenie zabudowanym w przypadku drogi wojewódzkiej w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ uznał w związku z tym, że żądana lokalizacja reklamy nie jest możliwa, albowiem nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody, wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uwzględniając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, zdaniem Prezydenta m. st. W., zasadne było wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S.A. z siedzibą w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. W. dnia [...] lutego 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, jednakże uznania administracyjnego nie można utożsamiać z dowolnością w rozstrzyganiu, a taka sytuacja, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaistniała w rozpoznanej sprawie. Powołane dane statystyczne obejmujące okres 2004-2005, w opinii Kolegium, nie mogły stanowić podstawy do wysnucia wniosków w sprawie rozstrzyganej w roku 2007. Tym bardziej, że jeszcze w dniu [...] sierpnia 2005 r., tj. w dacie wydania poprzedniego zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego dla tego samego wnioskodawcy, dane dotyczące liczby wypadków za rok 2004 nie stanowiły przeszkody do wyrażenia zgody na takie zajęcie. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało, dlaczego nośnik reklamowy planowany przez skarżącą w tym konkretnym miejscu stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego, generując zwiększoną liczbę wypadków drogowych. Odwołanie się do ogólnej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, bez wskazania czy i jakie przełożenie owa opinia znajduje dla konkretnej lokalizacji, wydawała się być, jak wyjaśnił organ odwoławczy, dalece niewystarczające. Organ odwoławczy stwierdził również, że w kontrolowanym postępowaniu naruszona została zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a konsekwencją naruszenia wymienionej zasady stała się wadliwość całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadnie skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że powołanie się przez organ I instancji na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako na podstawę odmowy wyrażenia zgody na faktyczne przedłużenie umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego, bez wyjaśnienia, dlaczego w sprawie niniejszej nie znajdował zastosowania ust. 2 tego artykułu, było niewystarczające. Ponadto organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku A. S.A. z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości, albowiem nie wypowiedział się w ogóle co do okresu od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Kolegium zwróciło ponad to uwagę, że załączona do akt sprawy "Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. W." nie została w ogóle podpisana, co pozbawiało ją jakiejkolwiek wartości dowodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylała punkt 1 decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lutego 2007 r. Powołanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji I instancji, która została zaskarżona przez stronę tylko w części. Konsekwencją tego naruszenia było uchylenie przez organ odwoławczy również tych postanowień decyzji organu I instancji, które były korzystne dla strony. Stwierdzona powyżej wadliwość wiązała się również z naruszeniem art. 16 k.p.a., albowiem doszło do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, które stało się ostateczne na skutek niezaskarżenia go przez stronę. Stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga spółki A. okazała się zasadna co do zarzutu naruszenia w kontrolowanym postępowaniu zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Naruszenie wymienionego przepisu oznacza, że organ odwoławczy złamał ogólny zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Wymieniony przepis przewiduje bowiem taką możliwość wyłącznie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podało ani w podstawie prawnej, ani w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż zachodziły w sprawie przesłanki zastosowania reformatio in peius. Brak przesłanek z art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi być uważane za dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja organu I instancji nie satysfakcjonowała strony jedynie w części, stąd została zaskarżona odwołaniem, w zakresie punktów 2 i 3 decyzji. Organ odwoławczy objął swoim rozstrzygnięciem całość siedmiopunktowej decyzji I-instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem - niekorzystne dla strony, jak i korzystne – niezaskarżone. Takie działanie procesowe było wadliwe, albowiem brak było podstawy prawnej do zastosowania w takim przypadku (w tej części) art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji odwoławczej organ II instancji winien ponownie rozpatrzyć odwołanie, uwzględniając jego zakres. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium obarczona była wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 139 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji narusza zasadę, o której mowa w art. 139 k.p.a., tj. stanowi działanie na niekorzyść strony odwołującej się, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jednocześnie nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. lub uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., niedopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie zakończonej nią sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko z tego względu, że odwołanie dotyczyło jedynie części decyzji organu I instancji, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wskazania co do dalszego postępowania w zakresie stosowania — lub odstąpienia od takiego stosowania - w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, a jednocześnie brak jest możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że za wadliwy należy uznać pogląd Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zgadza się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż Kolegium nie wykazało, że uchylona decyzja Prezydenta m. st. W. rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Stało się to jednak z tego powodu, że SKO nie uznało przeprowadzenia wymienionej czynności za konieczne. Obowiązek przeprowadzenia spornego dowodu zaistniałby bowiem tylko wtedy, gdyby decyzja SKO została wydana na niekorzyść strony odwołującej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Według skarżącego, Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich powodów zaskarżona decyzja miała zostać wydana na niekorzyść strony odwołującej. Ograniczenie się do stwierdzenia, że kwestia ta "pozostaje poza sporem" budzi sprzeciw i pozwala na uznanie, że rozstrzygając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się niedopuszczalnej arbitralności. Sąd zignorował w tym względzie również dotychczasowy dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius w przypadku, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę na to, że dokonanie, nawet błędnie, przez organ wykładni art. 139 k.p.a. nie pozwalało na przyjęcie, iż zaskarżona decyzja mogłaby zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika jedynie z odmiennej interpretacji danej normy. Gdyby w związku z tym przyjąć, że poddana ocenie Sądu decyzja z dnia [...] marca 2007 r. wydana została niezgodnie z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był ograniczyć się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący organ nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu odnośnie do podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że w sytuacji, w której wydanie orzeczenia uchylającego decyzję w części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe, a jednocześnie nie jest możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., jedynym możliwym działaniem procesowym jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło Sądowi I instancji, że w zaskarżonym wyroku zabrakło wskazań co do dalszego procedowania przez organy administracji, w szczególności - brak było wskazania, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej - w razie stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jednocześnie nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. lub uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a. - organ odwoławczy miałby odstąpić od konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, jak również, jakie powinno być prawidłowe zachowanie organu odwoławczego w takiej sytuacji. Ograniczenie się do stwierdzenia, że "organ II instancji ponownie rozpatrzy odwołanie uwzględniając jego zakres", kwestii tych nie wyjaśniało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołując się do zarzutów szczegółowo opisanych w punktach I-IV petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniając treść skargi kasacyjnej oraz treść zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, iż za zasadny należy jedynie uznać zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie I petitum skargi, w którym strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] obarczona jest wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli była decyzja wydana przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. Z treści powołanego wyżej przepisu prawa wynika, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niewątpliwie uchylając w całości decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uchylił także decyzję wydaną w I instancji w części nie objętej treścią odwołania, w której to części decyzja ta przyznawała stronie skarżącej określone prawa - punkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie dominuje pogląd, że sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. W uchwale z dnia 4 maja 1998 r. - sygn. akt FPS 2/98, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wydając decyzję kasacyjną w trybie określonym przez art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tym samym do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. – sygn. akt OSK 1270/06. Również za takim stanowiskiem opowiedział się J.Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. - sygnatura akt II SA/Wr 854/96. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja organu odwoławczego wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. narusza zakaz reformationis in peius, a tym samym brak było podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast pozostałe zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej są bezzasadne. Przy uwzględnieniu uwag dotyczących stosowania normy art. 139 k.p.a. do decyzji wydanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a., należy wskazać, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. Strona skarżąca formułując przedstawiony wyżej zarzut uznaje, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji jakoby wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. było działaniem na niekorzyść strony skarżącej. Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu należy stwierdzić, iż koniecznym staje się zajęcie stanowiska dotyczącego także zarzutu opisanego w punkcie III petitum skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.