I OSK 883/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 13/05 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa pełnomocnikowi z urzędu adw. J. Ś. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł oraz kwotę 26,40 stanowiącą 22 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 14 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 13/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 14 października 2004r., w dniu 28 października 2004r., Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania W. S. na badania lekarskie celem określenia możliwości kierowania przez niego pojazdami mechanicznymi, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...]. nr [...] stanowiącej o skierowaniu W. S. na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, i T. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem wydania przedmiotowej decyzji było uzyskanie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia W. S. mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Prezydentowi [...] celem merytorycznego rozpoznania. Skarżący zarzucił Prezydentowi [...] oraz Prokuratorowi Rejonowemu w [...] obrazę przepisów postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art.122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 2 ust. 5, 6, i 7, a także załącznika Nr 2 (wzór decyzji o skierowaniu na badania lekarskie) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Kolegium wskazało, że na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdy stan zdrowia kierowcy nasuwa zastrzeżenia, starosta ma obowiązek skierowania go na badanie lekarskie. Wątpliwości takie muszą wynikać z ujawnionych faktów, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, bowiem z opinii biegłych lekarzy sporządzonych w toku prowadzonych przeciwko skarżącemu postępowań karnych wynika, że jest on chory psychicznie i w chwili popełniania zarzucanych mu czynów miał zniesioną zdolność kierowania swoim postępowaniem. W dniu 23 grudnia 2004r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. S. złożył skargę od powyższej decyzji, zarzucając jej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz rażące uchybienia i naruszenia prawa przez Naczelnika Komunikacji w [...]. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumentację zawartą w wydanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Pismem z dnia 28 stycznia 2005r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podnosząc, że Kolegium "pominęło wiele przesłanek jakie towarzyszyły prokuraturze w doprowadzeniu go do niepoczytalności". Wskazał, że nigdy nie otrzymał punktów karnych, nie odebrano mu prawa jazy z powodu kolizji drogowej, ani jazdy pod wpływem alkoholu, czy też niepoczytalności. Wyrokiem z dnia 14 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 13/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, uznając, że w wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Sąd wskazał, że kwestię skierowania na badania lekarskie kierowców regulują przepisy powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, natomiast § 1 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia określa szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania, ich przeprowadzanie i tryb i warunki wydawania orzeczeń lekarskich. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za zasadne stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż powołane powyżej przepisy stanowią podstawę prawną dla organów administracji do kierowania kierowców na badania kontrolne, gdy zaistnieją którekolwiek z przesłanek w tych przepisach. Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w rozpoznawanej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy, poparte opiniami sądowo - psychiatrycznymi znajdującymi się w aktach sprawy, z których wynika, że stwierdzono u niego chorobę psychiczną, która wyłącza zdolność kierowania swoim postępowaniem. Sąd wskazał, że z powołanego powyżej przepisu nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami lecz obowiązek ujawnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia. W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2006r., skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy oraz przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. Na zasadzie art. 173 i 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi wydanemu przez Sąd I instancji, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 6 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r., polegającą na nieuwzględnieniu i pominięciu obligatoryjnego dla organu administracyjnego kierującego osobę na badania lekarskie kierowców, terminu 30 dniowego do wydania stosownej decyzji, który płynie od dnia otrzymania odpowiedniego wniosku, zawiadomienia, bądź informacji, podczas, gdy decyzja Prezydenta Jeleniej Góry wydana została w dniu 1 grudnia 2004r., tj. po upływie terminu określonego wskazanym przepisem. W tej sytuacji oczywistym jest, że w dniu 1 grudnia organ administracyjny nie był prawnie umocowany do wydania przedmiotowej decyzji, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, akceptując takie działanie i oddalając skargę W. S., dopuścił się wskazanego wyżej naruszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku niesłusznie uznał, iż Prezydent [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo zastosowali odpowiednie przepisy powołanej powyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie skierowania go na badania lekarskie powinno zostać umorzone, jako, że zostało wydane po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego w § 2 ust. 6 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, zastrzeżonego do wydania stosownej decyzji (wniosek o skierowanie na to badanie wpłynął do sekretariatu Prezydenta Jeleniej Góry w dniu 21 października 2004 r., a jego decyzja o skierowaniu na badania lekarskie zapadła w dniu 1 grudnia 2004 r.). Skarżący podkreślał, że nawet gdyby przyjąć, że początek biegu 30 dniowego terminu do wydania stosownej decyzji, rozpoczął swój bieg w dniu 28 października 2004 r., tj. w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...], to i tak organ ten uchybił terminowi wydając decyzję w dniu 1 grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoją argumentację prezentowaną wcześniej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Artykuł 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Wydane jako akt wykonawczy do tej ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) w § 2 ust. 5 wskazuje, że starosta może wydać skierowanie na badania lekarskie osobie, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z kolei w ust. 6 § 2 rozporządzenia mówi się, że starosta wydaje skierowanie ( na badanie lekarskie ) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. Odnosząc przedstawiony wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Prezydent Miasta [...] wykonujący w tym przypadku zadania starosty miał wszelkie podstawy ku temu by skierować W. S. na badania lekarskie potwierdzające jego zdolność do kierowania pojazdami. W każdym bowiem przypadku, kiedy właściwy w sprawie organ administracji publicznej uzyska informację mogącą nasuwać zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonymi w prawie jazdy - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej (wniosek prokuratora) - może tę osobę skierować na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W tej sprawie jak wykazano zachodziły przesłanki określone w art. 122 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o ruchu drogowym - do wydania przez organ decyzji kierującej W. S. na badania lekarskie. Nie jest przy tym trafny zarzut skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia przepisu § 2 ust. 6 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w zakresie wskazanego tam terminu obligującego organ administracji kierujący osobę na badania lekarskie kierowców, do wydania decyzji w tym przedmiocie w nieprzekraczalnym terminie 30 dni , który płynie od dnia otrzymania odpowiedniego wniosku, zawiadomienia, bądź informacji. Poza sporem pozostaje to, że upływ czasu powoduje daleko idące skutki w sferze stosunków prawnych regulowanych przez różne gałęzie prawa, w tym także przez prawo cywilne i prawo administracyjne. W zakresie stosunków cywilnoprawnych upływ czasu może spowodować utratę prawa podmiotowego lub roszczenia. Wszystko to wiąże się z niewykonaniem przez uprawnionego jego prawa w określonym czasie. Na tym tle doktryna (np. A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej - zaktualizował J. Ignatowicz, Warszawa 1982, s. 323 i n.) rozróżnia (poza zasiedzeniem i przemilczeniem) terminy przedawnienia i terminy zawite (prekluzyjne). Według powszechnie przyjętego w doktrynie poglądu terminem prawa materialnego (zawitym) jest termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem lub inną realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Charakter terminów zawitych mają również terminy procesowe w tym sensie, że ich bezskuteczny upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej ( np. spóźnione wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym). Istnieje jednak generalna możliwość ich przywrócenia. Procesowe przepisy o przywróceniu terminu natomiast nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Przypomnienie powyższego stało się niezbędne w związku z niektórymi stwierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej. Jak wynika z powyższych rozważań, istotne znaczenie ma to, czy termin określony w § 2 ust. 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. jest terminem prawa materialnego, czy też terminem procesowym. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy (m. in. w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1976 r., OSN 1977, poz. 186), przy rozstrzyganiu tej wątpliwości należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Podobne poglądy zostały wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie możemy mówić, iż 30-dniowy termin zawarty w § 2 ust. 6 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. jest terminem prawa materialnego, choćby z tego powodu, że jego upływ nie powoduje wygaśnięcia prawa lub niemożności jego realizacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis zawiera termin instrukcyjny o jakim mowa np. w art. 35 kpa. Termin ten bowiem ma na celu jedynie dyscyplinowanie organów administracji, zaś jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne, a w szczególności nie może skutkować bezprzedmiotowością tego postępowania. Ponadto delegacja ustawowa zawarta w art.123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nakładająca na Ministra Zdrowia obowiązek wydania rozporządzenia odnośnie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, zezwalała na przyjęcie takiego unormowania. Zakres delegacji ustawowej nie został przy tym przekroczony. Należy jednocześnie pamiętać, że rozporządzenie jest to akt prawny niższego rzędu, z który nie powinien zawierać uregulowań prawnomaterialnych. Kwestie te bowiem winny być domeną ustawową. W związku z powyższym argumenty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za trafne. Z tego względu na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).