VII SA/Wa 886/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. K. oraz G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. K. i G. M., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego na działce nr [...] w O. Organ uznał, iż A. K. i G. M. nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, ponieważ nieruchomości, których są właścicielkami, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż nie graniczą z działką na której zrealizowano inwestycję. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. A. K. i G. M. zarzuciły naruszenie przepisów kpa (art. 28, 78 § 1 i art. 80) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, skoro inwestycja zlokalizowana na działce nr [...] zamyka drogę przejazdu – dostęp do drogi publicznej dla działek [...], tym samym ingerując w prawo własności działki nr [...], to interes skarżących podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podobnie, jak organ I instancji, odwołując się do przepisów art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) stwierdził, iż skarżące nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. K. i G. M. wskazały, że co prawda nie są właścicielkami działek sąsiadujących z działką, której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę, jednakże są stronami tego postępowania, gdyż naruszono ich interes prawny. Decyzja ta zezwoliła na pozbawienie ich nieruchomości (działki nr [...]) dostępu do drogi publicznej, co podlega ochronie w zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 736/05 oddalił skargę A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. W wyniku złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, iż "organy powinny w pierwszej kolejności dokonać niezbędnych ustaleń stanu faktycznego i odnieść to do przepisów prawa materialnego (Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji tj. w dniu [...] sierpnia 1998 r., w celu sprawdzenia, czy wówczas skarżące (A. K. i G. M,) miały interes prawny w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to istotne, gdyż interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa ma swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Poza tym osoba, która jest stroną w postępowaniu zwykłym (o wydanie pozwolenia na budowę) jest również najczęściej stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, chociaż mogą być od tej reguły wyjątki". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ocena czy skarżące mają interes prawny, tzn. czy są stroną postępowania nieważnościowego, w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest błędne, bowiem przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosi się on zresztą tylko do postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając na uwadze wskazany wyżej przepis art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Badając przymiot strony A. K. i G. M. wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., organy administracji przedwcześnie i w sposób niczym nie uzasadniony, odmówiły wnioskodawczyniom praw strony wskazując, że ich nieruchomości nie graniczą z działką, na której zrealizowano inwestycję, w związku z czym nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym została wydana kwestionowana decyzja. Oznacza to, że nie można automatycznie przenosić regulacji prawnych dotyczących postępowania zwykłego, przy czym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie obowiązujących jeszcze w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na grunt postępowania nadzwyczajnego, w którym interes prawny powinien być badany odrębnie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995, nr 1, poz. 32) wskazując, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W warunkach niniejszej sprawy obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie czy kwestionowane pozwolenie na budowę narusza uzasadnione interesy osób trzecich zważywszy na sposób zabudowy działki nr [...] (obecnie [...]). Skarżące A. K. i G. M. w sposób bardzo obszerny uzasadniały swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1998 r. i obowiązkiem organu było wszechstronne wyjaśnienie sprawy, co także podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. Brak wykazania przez organy administracji publicznej, dlaczego skarżące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie mają przymiotu strony, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości podjętych w tym przedmiocie decyzji. Zważywszy na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 152 cyt. wyżej ustawy.