I OSK 1678/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 207/03 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia od E. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Rady Gminy w B., odmówił przyznania E. K. pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego, stwierdzając, iż przedstawione przez nią orzeczenie o niepełnosprawności dziecka nie spełnia przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) wymaganych do przyznania zasiłku stałego, ponieważ w orzeczeniu tym wpisano, że niepełnosprawne dziecko nie wymaga konieczności stałej i długotrwałej opieki osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Następnie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania E. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl obowiązujących od dnia 1 stycznia 2002 r. znowelizowanych przepisów art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego tak sformułowana treść art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje, iż aby organ do spraw pomocy społecznej mógł przyznać opiekunowi dziecka zasiłek stały konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w tym przepisie kryteriów. W orzeczeniu o niepełnosprawności D. K. – syna E. K. stwierdzono co prawda, że wymaga on konieczności stałego udziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji (przesłanka z art. 6b ust. 3 pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), jednakże brak jest wskazania, że wymaga on konieczności sprawowania zwiększonej stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w pkt 7 art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a zatem stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do przyznania zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło jednocześnie, że istnieje możliwość ubiegania się o świadczenia o charakterze uznaniowym – tj. o zasiłki celowe i okresowe – z czego z resztą E. K. ostatnio skorzystała. Na powyższą decyzję E. K. w ustawowym terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 207/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność ze wskazaniami, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776) lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Zdaniem Sądu organy I i II instancji nie przeprowadziły prawidłowej analizy tego przepisu podczas gdy została wydana z naruszeniem art. 3 kpa, gdy niezgodnie z treścią ustawy zacytowano przepis art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, a w uzasadnieniu nie wskazano i nie poparto żądną argumentacją stanowiska wskazującego na konieczność łącznego wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie analiza treści wskazanego art. 6 b ust. 3 prowadzi do wniosku, iż brak jest przesłanek do twierdzenia, że wszystkie jego punkty mają być spełnione łącznie. Przepis ten zawiera bowiem jedynie niepełne wyliczenie treści orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, a nadto niektóre z podanych w tym przepisie wskazań wzajemnie się wykluczają. Stosownie natomiast do treści drugiego z przepisów tj. art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia, czy zachodzą warunki do przyznania zasiłku stałego istotne jest po pierwsze, czy opieka sprawowana przez skarżącą nad dzieckiem wymaga bezpośredniej, osobistej pielęgnacji (przy czym z treści tego przepisu nie wynika, by pielęgnacja ta musiała być następstwem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji dziecka), a po drugie, czy opieka ta wymaga systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Sąd podkreślił, że spójnik "i" użyty w art. 27 ust. 1 w sformułowaniu, iż opieka ma polegać na "bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym" nie musi oznaczać koniunkcji, a wobec tego stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji oparte jest na błędnej interpretacji tego przepisu. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, iż przesłanki, do których odnosi się ów przepis zawarte w ramach odesłania do art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie muszą być spełnione łącznie. Zdaniem skarżącego organu warunki określone w powołanym art. 27 ust. 1 winny być spełnione łącznie, bowiem wyraźnie wskazuje na to użyty w tej normie funktor zdaniowy "i" będący wyznacznikiem koniunkcji. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie celem jej ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skarżący organ podniósł, iż przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w orzeczeniu o niepełnosprawności, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8 powyższego przepisu). Użyty w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej funktor zadaniowy "i" przy odesłaniu do wskazań z art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - zdaniem skarżącego organu - jako wyznacznik koniunkcji oznacza, że istnieje konieczność łącznego, jednoczesnego wystąpienia czynników połączonych tym funktorem. Ponadto w skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż bezpośrednia osobista pielęgnacja, o której mowa w art. 27 ust. 1 nie musi być wynikiem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji dziecka, bowiem nie wynika to wprost z treści tego przepisu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego warunek taki wynika właśnie ze wskazanego przepisu, bowiem stosownie do jego treści świadczenie w postaci zasiłku stałego przysługuje tylko wtedy, gdy dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz z określonymi wskazaniami. Sam fakt sprawowania opieki nad dzieckiem, nawet wymagającym zwiększonej opieki, nie jest wystarczający do przyznania zasiłku stałego, jeżeli dziecko nie ma orzeczonej niepełnosprawności. Co prawda rodzina E. K. spełnia kryteria dochodowe uprawniające do ubiegania się o zasiłek stały, ale jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] nie został spełniony jeden z warunków określonych w przepisie art. 27 ust. 1 tj. posiadania przez dziecko orzeczonego wskazania, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, czyli konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dziecka. Wobec powyższego zdaniem skarżącego organu brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym Sąd uchylając zaskarżoną decyzje i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił się naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane na postawie art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przytoczył treść art. 27 ust. 1 tej ustawy wskazując, że przepis ten stanowił, iż zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Treść cytowanego przepisu nie obowiązywała jednak w takim brzmieniu w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79) dokonano zmiany polegającej na dodaniu na końcu tego przepisu sformułowania "lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności". Przepis ten zatem w podanym brzmieniu obowiązywał dopiero w dacie wydania decyzji organu II instancji. Z treści zatem przepisu art. 27 ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji wynikało, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Opieka ta ma polegać na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, a dochód rodziny nie może przekraczać półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 i są to warunki, które musi spełniać osoba starająca się o zasiłek, a z drugiej strony ustawodawca określił warunki, jakie musi spełniać dziecko, nad którym ma być sprawowana opieka. Dziecko to ma mieć orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) lub orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Takie brzmienie przepisu powoduje, że zarówno organy jak i sąd orzekający w sprawie mają ustalić, czy w stosunku do dziecka zachodzi jeden z warunków określonych tym przepisem, a mianowicie: 1) orzeczenie niepełnosprawności wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub 2) orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" oznacza bowiem, że musi być spełniony choć jeden z wymienionych warunków. Należy w tym miejscu podnieść, że organ orzekający w II instancji nie zwrócił uwagi na zmianę brzmienia art. 27 ust. 1 obowiązującą już w dacie orzekania, a organ ten miał obowiązek stosować przepisy obowiązujące w tym dniu. Natomiast Sąd orzekający w sprawie choć podał właściwe brzmienie tego przepisu, to ograniczył się jedynie do rozważań w zakresie pierwszego warunku wynikającego z przepisu. Nie można podzielić ustaleń Sądu co do interpretacji warunku pierwszego, jaki musi spełniać dziecko, aby osoba mogła otrzymać zasiłek stały. Jak podano wyżej warunek ten to fakt, iż dziecko musi mieć orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawodawca w warunku tym posłużył się spójnikiem "i" co oznacza, że muszą być spełnione łącznie przesłanki z art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8, a nie tylko jedna z nich. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak użyty spójnik "i", a mianowicie w połączeniu równoważnych określeń, jest w znaczeniu koniunkcyjnym. Muszą być zatem łącznie spełnione przesłanki zawarte w pkt 7 i 8 art. 6b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W innym wypadku ustawodawca użyłby spójnika "lub", co oznaczałoby, że musi być spełniona choć jedna z wymienionych przesłanek, bądź spójnika "albo", co oznaczałoby, że spełniona musi być tylko jedna przesłanka. W przepisie tym ustawodawca użył również spójnika "lub" oddzielając tym samym warunek pierwszy, jakiemu musi odpowiadać dziecko od warunku drugiego, co oznacza, że musi być spełniony choć jeden z tych warunków określonych przepisem. Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja spójnika "i" użytego w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie jest właściwa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast kontrola decyzji musi być dokonana w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, a zatem czy został spełniony jeden z warunków art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd odniósł się do warunku drugiego tego przepisu tj. czy został orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, z tego też względu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym. O punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.