II OSK 1568/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 659/07 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną II OSK 1568/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. J., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Burmistrz Gminy Brwinów dokonał ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji odcinka gazociągu średniego ciśnienia od istniejącego gazociągu w ul. [...] w P. L. przez działki nr ew. [...] i [...] w O. Gm. B.. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła T. J.. Z uwagi na fakt, iż odwołanie od decyzji winno spełniać wymogi, o których mowa w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pismem z dnia 7 grudnia 2006 r. strona wezwana została, w trybie art. 64 § 2 kpa, do jego uzupełnienia. Mimo wezwania braki odwołania nie zostały usunięte. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach wskazano, iż pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie" nie wszczęło postępowania odwoławczego w sprawie, jako że nie spełniało wymogów odwołania. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca podtrzymała bowiem dotychczasową argumentację wyrażonego przez nią sprzeciwu wobec planowanej lokalizacji inwestycji, nie przedstawiając konkretnych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. J. podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu. W piśmie z dnia 2 maja 2007 r. oświadczyła, że nie jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w O. przy ul. [...], lecz jedynie osobą "upoważnioną do zakupu powierniczego". Nie była poinformowana przez osoby zainteresowane służebnością na rzecz gazowni o konsekwencjach wynikających z podpisania zgody na posadowienie mediów. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 128 kpa oraz art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że odwołanie T. J. nie spełnia ustawowych wymogów odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał wezwanie skarżącej, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia braków odwołania o wymogi określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; stwierdził jednak, iż nieuzupełnienie braków odwołania skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania, co nie wymaga potwierdzenia decyzją lub postanowieniem, nie zaś umorzeniem postępowania odwoławczego. Pismo niezawierające ustawowych wymogów nie może być bowiem traktowane jako odwołanie i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. Jeżeli więc postępowanie odwoławcze nie uległo wszczęciu, to nie można orzekać o jego umorzeniu, jak w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, iż umorzenie postępowania odwoławczego, które nie uległo wszczęciu, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 64 § 2 kpa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że w razie nieuzupełnienia braków odwołania, organ odwoławczy nie jest zobowiązany do umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, na czym opiera pogląd, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nie podał również, która konkretnie przesłanka z art. 156 kpa lub innej ustawy zaistniała w przedmiotowej sprawie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja dotknięta była wadą nieważności. Dokonując analizy art. 64 § 2 w związku z art. 140 kpa organ doszedł do przekonania, iż odpowiednie stosowanie art. 64 § 2 kpa w postępowaniu odwoławczym oznacza niemożność pozostawienia odwołania bez rozpoznania, gdyż samo wniesienie odwołania wszczyna postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej konkretnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze również art. 105 kpa. Zdaniem Kolegium, nieuzupełnienie braków odwołania w trybie przewidzianym przez art. 64 § 2 kpa, znajdującym jedynie odpowiednie zastosowanie, powoduje, że przestaje istnieć najbardziej istotny element wszczętego, na skutek złożenia odwołania, postępowania odwoławczego. To powoduje, iż postępowanie to staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, iż rozbieżności dotyczące stosowania art. 64 § 2 kpa na gruncie postępowania odwoławczego stają na przeszkodzie uznaniu, iż zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Gdyby nawet uznać, że umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie było możliwe, to w świetle rozbieżności w orzecznictwie, stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, a Sąd powinien ograniczyć się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazując, na czym polega w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa, uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a., obligującemu Sąd nie tylko do podania podstawy prawnej, ale i do jej wyjaśnienia. Powołując powyższe zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzają się do tego, iż w ocenie jej autora Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku nieuzupełnienia braków odwołania i umorzenie to stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie stanowi treść art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Złożone w rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji odcinka gazociągu średniego ciśnienia, nie spełniało wymagań określonych art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. Tymczasem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych odwołania organ odwoławczy winien pozostawić odwołanie bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 kpa. Jak wynika z powyższego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odwołanie dotknięte brakiem formalnym, którego strona nie uzupełniła w terminie, wszczyna postępowanie odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 21 października 2008 r. o sygn. akt II OSK 1268/07 oraz w wyroku z dnia 18 stycznia 2000 r. o sygn. akt III SA 111/99, iż nieuzupełnienie przez stronę odwołującą się braków wadliwie skonstruowanego odwołania wyłącza możliwość uznania, iż doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego. Skoro zatem odwołanie, które nie spełnia wymagań wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wszczyna postępowania odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do jego umorzenia, a organ odwoławczy powinien (w drodze czynności materialno – technicznej) pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 140 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a zatem również art. 64 § 2 kpa. Jeśli zatem odwołanie nie czyni zadość wymaganiom określonym w kpa bądź wynikających z ustaw szczególnych, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 nie przewiduje przy tym działania przez organ w formie aktu administracyjnego, brak jest również innego przepisu prawa materialnego, który wskazywałby formę działania organu w niniejszej sprawie. Należy zatem przyjąć. że pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno - technicznej. Zasadnie przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych odwołania wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę naruszenia prawa uznanego przez organ II instancji jako rażące nie mogą mieć wpływu dające się zauważyć rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczące tego, czy w przypadku nieusunięcia braków odwołania powinno być wydane postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, czy też odwołania powinno być pozostawione bez rozpoznania i w jakiej formie. Odnosząc się do tej kwestii należy przyznać, iż równolegle z zaaprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, że po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s. 595 - 596), również w doktrynie prezentowane jest stanowisko, w myśl którego w omawianej sytuacji organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, s. 773). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zdecydowało się jednak na wydanie zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia, stąd uprawniony jest pogląd Sądu meriti, iż umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Motywy wyroku zawierają też wystarczającą argumentację wskazującą na przyczyny podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6