II OSK 1578/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 248/07 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 248/07 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną w sprawie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy terenu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Krotoszyna decyzją ostateczną z [...] października 2003 r. ustalił dla A. W. warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego branży spożywczej (rozbudowa kontenera) na działce o nr ew. [...] położonej w K. przy ul. [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Wnioskiem z 5 listopada 2004 r. A. W. - powołując się na art. 155 k.p.a. - zwróciła się do Burmistrza K. o zmianę w/w decyzji poprzez objęcie nią wszystkich działek, na których będzie realizowana planowana inwestycja (tj. działek nr [...],[...] i [...]). W uzasadnieniu wniosku podała, że zmiana decyzji ma charakter porządkujący i leży w interesie społecznym oraz w interesie strony. W odpowiedzi Burmistrz Krotoszyna poinformował wnioskodawczynię, że nie widzi podstaw do zmiany swojej decyzji z 27 października 2003 r. W następstwie skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Krotoszyna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2006 r. sygn. akt II SAB/Po 29/05 zobowiązał organ do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji rozstrzygającej powyższy wniosek z 5 listopada 2004 r. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Burmistrz Krotoszyna odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Podając motywy rozstrzygnięcia Burmistrz opisał przebieg postępowania w sprawie zmiany decyzji oraz w sprawie z wniosku A. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego. Ponadto powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku z 5 listopada 2004 r. oznaczałoby zalegalizowanie samowoli budowlanej. W dacie bowiem złożenia tego wniosku projektowana inwestycja została już zrealizowana, a działki nr [...] i [...] zabudowane. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy wydaje się wyłącznie dla inwestycji projektowanych. Tymczasem przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, zatem ewentualna jej legalizacja może nastąpić przed organami nadzoru budowlanego. Powołując się na treść art. 155 k.p.a. Burmistrz stwierdził, że uwzględnieniu wniosku o zmianę decyzji w trybie wskazanego przepisu sprzeciwia się przepis szczególny, jakim jest art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie może legalizować samowoli budowlanej, a z kolei legalizacja samowoli nie leży w interesie społecznym ani w słusznym interesie strony. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium stwierdziło, że jako teren przedmiotowej inwestycji wskazano działkę nr 384/12, jednak A. W. zrealizowała obiekt w sposób odbiegający od decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Inwestycja została zrealizowana również na części działki nr 384/4 oraz o 18 cm (1,90 m2) przekroczyła granice działki nr [...]. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się wyłącznie dla inwestycji projektowanych. Takie stanowisko prezentuje również orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2002 r. IV SA 2297/00, Lex nr 81728). Zmiana omawianej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłaby w istocie do obejścia przepisów i oznaczałaby legalizację samowoli budowlanej. A. W. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kaliszu, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 155 i art. 15 k.p.a. Domagała się stwierdzenia nieważności decyzji, względnie o jej uchylenia. Podniosła, że Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji bezpodstawnie posługiwał się pojęciem "samowoli budowlanej", gdy obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, zaś za nieścisłości ujawnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie odpowiada inwestor. W nawiązaniu do wniosku z 14 lipca 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy skarżąca wyjaśniła, że przez pomyłkę pominęła działkę nr [...], stąd wnioskowana zmiana ma tylko charakter korygujący i porządkujący. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie zmiana decyzji dotychczasowej nie spowoduje naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego, a leży tak w interesie społecznym - stworzenie dodatkowych miejsc pracy w rozbudowanym pawilonie, jak i interesie strony. Art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawia wyraźnego zakazu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie rodzaju inwestycji, ustalenie warunków i zasad jej realizacji oraz oznaczenie w części graficznej linii rozgraniczających teren inwestycji. Wynika to z postanowień art. 64 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może zatem budzić wątpliwości, że stwierdzenie dopuszczalności realizacji określonego zamierzenia zawsze odnosi się do konkretnego terenu. Skoro zatem w decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2003 r. ustalono, zgodnie z wnioskiem skarżącej, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego na terenie działki nr [...], to złożony w trybie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę tej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy również na dwóch innych działkach oznacza zmianę zamierzenia, a w konsekwencji zaistnienie nowej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba rozpoznania nowej sprawy przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania oraz odmiennego od ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową stanu faktycznego. Tymczasem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Żądanie skarżącej wykracza zatem poza granice tego postępowania, jak również poza granice uprawnień przysługujących skarżącej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2003 r. Sąd podzielił również stanowisko organów, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć jedynie zamierzonej (planowanej) zabudowy czy zagospodarowania terenu. Jest to decyzja podejmowana w pierwszej fazie procesu inwestycyjnego i winna ona poprzedzać realizację inwestycji. Wynika to z przepisów zawartych w rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 59 tej ustawy. Skoro skarżąca już zrealizowała przedsięwzięcie inwestycyjne, to zmiana wskazanej decyzji ostatecznej, w sposób oczekiwany przez skarżącą, stanowiłaby naruszenie powołanego wyżej przepisu. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. Na stanowisko Sądu nie miały wpływu twierdzenia skargi, że realizacja przedmiotowej inwestycji z przekroczeniem granic działki o numerze [...] nastąpiła zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zagadnienia związane z oceną prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, czy legalności budowy z punktu widzenia ustawy - Prawo budowlane mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu przed właściwymi organami budowlanymi. Sąd stwierdził, że brak odniesienia się Kolegium do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu, nie miał wpływu na wynik sprawy. Konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne i prawne zawarte zostały w motywach zaskarżonej decyzji. Uwzględniając dotychczasowe uwagi bez znaczenia był zarzut, że zmiana decyzji dotychczasowej nie spowoduje naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego i że przemawia za nią tak interes społeczny jak i słuszny interes strony. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. A. W., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj: 1) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niezajęcie przez Sąd stanowiska, co do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nierozparzonych przez organ odwoławczy (naruszenie zasady dwuinstancyjności), oraz brak informacji, czy organy w sposób zgodny z prawem posługują się pojęciem "samowoli budowlanej" w stosunku do przedmiotowego pawilonu handlowego; 2) art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Kolegium nie zastosowało przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który winien być zastosowany w sprawie i błędne oddalenie skargi; 3) art. art. 145 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie (wadliwa wykładnia art. 155 k.p.a.). Przedstawiając zarzuty odnośnie pkt 3 skarżąca kasacyjnie podniosła, że błędna jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oznacza zmianę zamierzenia inwestycyjnego. Powtórzyła, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy przez pomyłkę pominęła działkę nr [...], jednak bez uwzględnia tej działki nie byłaby możliwa rozbudowa obiektu. Zarówno jej wniosek jak i zgoda organu dotyczyły rozbudowy. Nieprawidłowa jest również zaprezentowana w zaskarżonym wyroku ocena, że żądnie skarżącej wykracza poza granice postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przedmiotem takiego postępowania jest jedynie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przeprowadzenia takiego właśnie samodzielnego postępowania administracyjnego domagała się we wniosku z dnia 5 listopada 2004 r. Decyzja kończąca takie postępowanie niewątpliwie ma charakter uznaniowy, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wzruszenie decyzji w tym trybie musi być podyktowane względami celowościowymi mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt SA/Bk 700/99 (ONSA 2001/2/71), zgoda strony na zmianę decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości, czy też bezprzedmiotowości postępowania. Żądanie skarżącej nie wykraczało poza granice postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. i poza granice uprawnień jakie przysługiwały jej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2003 r. Skarżąca kasacyjnie nie domagała się wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie zmiany decyzji będącej już w obrocie prawnym. To, że obiekt został zrealizowany nie ma żadnego znaczenia w prowadzonym postępowaniu, ponieważ w trybie art. 155 k.p.a. decyzja może być zmieniona w każdym czasie. Zmiana okoliczności faktycznych może mieć znaczenie tylko dla oceny, czy w danej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem, bądź zmianą decyzji dotychczasowej. Skarżąca zauważyła, że jedyną przesłanką negatywną w zakresie zmiany decyzji istniejącej w obrocie prawnym jest ustalenie, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. Przywołany przez organy, a następnie Sąd pierwszej instancji, art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiego zakazu nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Istota wszystkich zarzutów sprowadza się do zakwestionowania zasadności uznania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji o warunkach zabudowy terenu w trybie art. 155 k.p.a. jest zgodna z prawem. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., której zmiany domagała się skarżąca, ustalono warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego branży spożywczej /rozbudowa kontenerowa/ na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w K. przy ul. [...]. Wniosek skarżącej A. W. (znajdujący się w aktach administracyjnych) dotyczył wyłącznie działki nr [...]. We wniosku z dnia 5 listopada 2004 r. o zmianę niniejszej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skarżąca wskazała, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy pominięte zostały działki nr [...] i [...], na których będzie realizowana inwestycja. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji już wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (tak NSA w wyroku z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96 niepubl.). Wobec tego należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza K. z dnia [...] października 2003 r. dotyczyło ustalenia warunków zabudowy terenu na działce nr [...]. Zatem postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko kwestii związanych z warunkami zabudowy działki nr [...]. Ustalenie warunków zabudowy na działkach [...] i [...] dotyczy innego stanu faktycznego niż objęty ostateczną decyzją z dnia [...] października 2003 r. Decyzja ta dotyczyła bowiem zamierzenia inwestycyjnego obejmującego działkę [...], zaś objęcie zamierzeniem inwestycyjnym działek [...] i [...] stanowi jego zmianę, co w konsekwencji kreuje, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, nową sprawę administracyjną. Jak wyżej wskazano w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne rozpoznanie nowej sprawy administracyjnej, opartej na innym stanie faktycznym. Wobec powyższego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż nie zawiera uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to oczywistym jest, iż nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności. Do kwestii samowoli budowlanej Sąd się odniósł, wskazując prawidłowo, że jest to zagadnienie, które może być rozważane w innym postępowaniu. Strona nie może oczekiwać, że w sprawie o zmianę decyzji o warunkach zabudowy terenu będą rozstrzygane kwestie uregulowane prawem budowlanym, nie wchodzące w zakres omawianego postępowania administracyjnego. Z tych względów brak było podstaw uzasadniających uznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów za usprawiedliwione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.