I SA/Op 219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu sprawy ze skargi Rady Gminy Olszanka na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 30 kwietnia 2007r., nr 11/44/2007 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie określenia zasad udzielania dotacji dla przedszkoli i szkół publicznych oddala skargę Skarżąca - Rada Gminy Olszanka w dniu 22 marca 2007 r. podjęła uchwałę nr VI/42/2007 w sprawie określenia szczegółowych zasad udzielania dotacji dla przedszkoli i szkół publicznych niezakładanych i nieprowadzonych przez Gminę Olszanka, wskazując w jej podstawie prawnej art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej jako: [u.s.o.] W § 1 tej uchwały ustalono, że postępowanie w przedmiocie udzielenia dotacji wszczynane jest na wniosek organu lub podmiotu prowadzącego wyżej oznaczone jednostki, a w § 2 postanowiono, że wniosek taki musi zawierać "co najmniej" dane określone szczegółowo w ustępach ach od 1 do 8, w tym: informację o poniesionych kosztach rodzajowych w poprzednim okresie – co nie dotyczyło wniosku na 2007 r. (ust. 3), opis zadań, jakie organ lub podmiot prowadzący będzie realizował ze środków otrzymanych z dotacji z budżetu gminy (ust. 6), przewidywane wydatki na poszczególne rodzaje kosztów pokrywane z dotacji (ust. 7). W § 5 uchwały uregulowano postępowanie toczące się po otrzymaniu dotacji przewidując jednocześnie uprawnienia kontrolne gminy w zakresie wykorzystania dotacji. W tym zakresie postanowiono między innymi, że gminie przysługuje prawo kontroli wykorzystanej dotacji poprzez wgląd do dokumentów źródłowych dotyczących zarówno wydatków jak i dochodów oraz ewidencji uczniów (ust. 3), że "kontrola może być prowadzona po przekazaniu co najmniej trzech transz dotacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia przez organ lub podmiot prowadzący o przeprowadzeniu kontroli. Kontrole muszą być wykonywane co najmniej raz w każdym roku. Kontrola obejmuje co najmniej 10% wydatków każdego przedszkola lub szkoły. Kontrola ta obejmuje: ocenę celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych; badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków dotacji będących środkami publicznymi" (ust. 5), że gmina zastrzega sobie również prawo do przeprowadzenia kontroli problemowych w dowolnym terminie (ust. 6), że kontrolujący mają prawo do dokonywania kserokopii dokumentów źródłowych związanych z wydatkami finansowanymi ze środków z dotacji (ust. 7). Ponadto w ustępie 9 tego paragrafu postanowiono, że "w przypadku stwierdzenia przez Gminę zawyżonej liczby uczniów w sprawozdaniu S-02 w stosunku do stanu faktycznego podmiot otrzymujący dotację zobowiązany jest do niezwłocznego zwrotu nadwyżki dotacji do budżetu gminy wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia otrzymania dotacji." Zgodnie z treścią § 8 uchwały wchodziła ona w życie z dniem podjęcia. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu uchwałą nr 11/44/2007 z dnia 30 kwietnia 2007 r., po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego i terminie posiedzenia Kolegium, z pouczeniem o możliwości wzięcia w nim udziału, przywołując przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) orzekło nieważność wyżej oznaczonej uchwały Rady Gminy Olszanka z powodu naruszenia art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) – dalej jako [u.o.a.n.] W uzasadnieniu podało, że zapis § 2 uchwały narusza art. 80 ust. 4 u.s.o. poprzez użycie w nim sformułowania "co najmniej" odnoszącego się do zawartości treściowej wniosku o udzielenie dotacji; w ocenie Kolegium zakres danych zawartych we wniosku powinien być jednoznacznie określony i mieć merytoryczny związek z przedmiotem wniosku, którym jest udzielenie dotacji wymienionej w art. 80 ust. 2 i 3 u.o.s. mającej charakter podmiotowy w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Następstwem tego jest wymóg jednoznacznego określenia w uchwale niezbędnych danych, jakie wniosek musi zawierać, który przez gminę nie został dotrzymany z uwagi na użycie zwrotu "co najmniej". Organ nadzoru wskazał też na niezgodność postanowień § 2 ust. 3, 6 i 7 uchwały z art. 80 ust. 4 u.s.o. ze względu na przewidziany w nich wymóg udostępnienia przez wnioskodawcę danych niezwiązanych z podmiotowym charakterem dotacji. Jednocześnie uznano, że przepisy § 5 ust. 3 i 5-7 uchwały zostały uchwalone również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż dają gminie zbyt szerokie uprawnienia kontrolne w sytuacji, gdy jedyną formą kontroli przyznawanych dotacji, z uwagi na ich podmiotowy charakter, może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których ją przyznano. Za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał również uregulowanie zawarte w § 5 ust. 9 uchwały jako stanowiące w istocie modyfikację art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia tego przepisu w związku art. 190 ustawy o finansach publicznych. Nade wszystko jednak Kolegium zarzuciło wady w sposobie uregulowania wejścia w życie przedmiotowej uchwały podnosząc, że uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego i jako takie wchodzą w życie w sposób określony w art. 4 ust. 1 u.o.a.n., czyli co do zasady 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym; tym samym określony w uchwale termin jej wejścia w życie jako dzień ogłoszenia stanowi istotne naruszenia tego przepisu skutkujące nieważnością uchwały. Rada Gminy Olszanka po podjęciu w dniu 18 maja 2007 r. uchwały nr VIII/60/2007 w sprawie wniesienia skargi na wyżej opisany akt nadzoru wywiodła do tut. Sądu skargę domagając się jej częściowego uchylenia. Argumentowała, że w jej ocenie postanowienia § 2 ust. 3 i 5-7 unieważnionej uchwały nie są niezgodne z przepisem art. 80 ust. 4 u.s.o., który nie przewiduje konieczności jednoznacznego określenia niezbędnych danych wskazywanych we wniosku, a jedynie obligatoryjne umieszczenia w nim danych pozwalających na "skalkulowanie" dotacji, a to określenia liczby uczniów. Zdaniem Rady sposób uregulowania przez nią tej kwestii prawidłowo wskazuje na dane, które wniosek powinien zawierać, a przy tym daje możliwość podmiotom wnioskującym przedstawienia innych danych istotnych z punktu widzenia ich działalności. Rada nie podzieliła również zarzutów Kolegium dotyczących naruszenia zapisami zawartymi w § 2 ust. 7 uchwały przepisu art. 80 ust. 4 u.s.o. w ten sposób, że przewiduje on konieczność podania przez wnioskodawcę informacji, jakie rodzaj wydatków pokryje on z otrzymanych środków publicznych, ponieważ będzie to jedynie służyć mieszkańcom gminy w celu uzyskania przez nich pełnego obrazu nakładów na oświatę. Rada argumentowała przy tym, że taki obieg informacji finansowej wpisuje się w jej założenia budżetowe, ma służyć mieszkańcom w celach informacyjnych oraz pozwala na monitorowanie zwiększonych potrzeb finansowych w oświacie na obszarze gminy. Skarżąca oponowała również przeciwko uznaniu, że postanowienia § 5 ust. 3, 5, 6 i 7 uchwały naruszają cytowane wyżej przepisy ustawy w ten sposób, że przyznają Gminie zbyt szerokie uprawniania kontrolne w zakresie wykorzystania dotacji, ponieważ – zdaniem skarżącej – kontrola jest elementem rozliczania dotacji podmiotowej, do którego zobowiązują ją przepisy ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza art. 35 ust. 1 stanowiący, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 106 ust. 2 pkt 2 stwierdza, że dotacja podmiotowa jest wydatkiem podlegającym szczególnym zasadom rozliczania, przeznaczonym na sfinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Zakres i sposób kontroli przyjęty w uchwale pozwoli organowi dotującemu stwierdzić, czy dotacja została pobrana prawidłowo i wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Rada nie kwestionowała stanowiska organu nadzoru o wadliwym określeniu momentu wejścia w życie uchwały (§ 8), stąd też wnosiła o uchylenie jej w części. Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu w odpowiedzi na skargę domagała się jej oddalenia. W uzasadnieniu wywiodła, że wystarczającą przyczyną stwierdzenia w całości nieważności przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest określenie terminu wejścia jej w życie w sposób sprzeczny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. i powodujący przez to istotne naruszenie prawa, powołując się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 9.11.2001 r. sygn. akt III SA1170/01 – OSS nr 1/2002 poz. 23. Dodatkowo uchwała ta naruszyła również inne przepisy ustawowe w sposób niepozwalający na utrzymanie jej w obrocie prawnym z uwagi na sprzeczność z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 80 ust. 4 u.s.o.; przepisy § 2 ust. 3, 6-7 i § 5 ust. 3, 5-7 naruszały art. 80 ust. 4 u.s.o., a § 5 ust. 9 zakwestionowanej uchwały naruszył art. 145 ust. 1 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych. Podtrzymano stanowisko o niedopuszczalnym użyciu sformułowania "co najmniej" przy określaniu zawartości treściowej wniosku, które powoduje powstanie nadmiernego "luzu interpretacyjnego" w uchwalonym akcie prawa miejscowego, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 06 czerwca 1995 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 2994/94. Wprowadzając dodatkowe wymagania co do treści wniosku i trybu rozliczenia dotacji Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, które umocowuje ją jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczenia dotacji, w swego rodzaju ujęciu technicznym, a nie do uregulowania zasad jej przyznawania i nałożenia na wnioskodawców dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą, obowiązków. Organ nadzoru powołał się ponadto na wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności obligującą organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i granicach prawa i wynikający z tej zasady zakaz domniemywania kompetencji organu, co dotyczyło zwłaszcza wprowadzonych zapisami § 5 uchwały czynności kontrolnych i wskazał na wykluczenie tego rodzaju uprawnień dla organu gminy w orzecznictwie NSA, wskazując na wyrok z dnia 3 lipca 2003 r. sygn. akt I SA/Lu 193/03. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu, który zgłosił swój udział w sprawie, poparł stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazując na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 80 ust. 4 u.s.o. przy określeniu w § 2 uchwały zakresu danych, jakie powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz poprzez użycie w tym przepisie sformułowania "co najmniej" oraz wprowadzenie postanowień niezwiązanych przedmiotowo z charakterem dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – [dalej jako: p.p.s.a.] akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym kryterium tej kontroli stanowi, tak jak w przypadku wszystkich innych aktów administracji publicznej, ich zgodność z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem takiego aktu Sąd, w myśl art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Umocowanie i zakres kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 171 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), a organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Konkretyzacja kompetencji regionalnych izb obrachunkowych nastąpiła w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, która w art. 11 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 1 wprost umocowuje ten organ do podejmowania czynności nadzorczych w przedmiocie zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a podstawą stwierdzenia ich nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 91 ust. 4 a contrario tej ustawy. Powyższe oznacza, ze organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo, a każda uchwała organu gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu nadzoru, niekwestionowanego w tej części przez skarżącą, uchwała Rady została uznana za sprzeczną z prawem przede wszystkim z powodu zawartego w jej § 8 postanowienia o obowiązywaniu z chwilą jej podjęcia. Według organu nadzoru stanowi to oczywiste naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. prowadzące do nieważności całej uchwały z uwagi na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Oceniając zgodność z prawem takiego stanowiska w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a., a więc niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej stwierdzić należy, iż stanowisko organu nadzoru w powyższym zakresie jest uzasadnione. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, z tym, że zasady i tryb wydawania tychże aktów określa ustawa. Taką ustawą jest – w odniesieniu do gmin - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jej art. 40 ust. 1 gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, w oparciu o upoważnienia ustawowe. Zatem cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze działania organu, który go ustanowił. Za spełniający ten wymóg należy uznać taki akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo, kształtująca ich sytuacje prawne (nakładająca obowiązki czy też ustanawiająca określone uprawnienia). Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć charakter generalny, czyli taki, który określa adresatów poprzez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Normy te nie konsumują się w jednostkowym stosowaniu, a zatem mają charakter normatywny. Kwestionowana uchwała odpowiada wymienionym cechom prawa miejscowego, jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do osób fizycznych lub prawnych będących osobami trzecimi, stojącymi na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. Pogląd o takim charakterze uchwał organów samorządowych, których przedmiotem jest ustalenie zasad udzielania dotacji dla jednostek systemu oświaty jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany i sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni go podziela (por. wyroki NSA z dnia 9.11.2001 r. sygn. akt III SA 1170/01 OSS nr 1/2002 poz. 23, z dnia 15.12.2005 r. sygn. akt SA/Sz 655/05 niepublik.). Stanowisko takie nie było kwestionowane przez skarżącą. Kwalifikacja przez organ nadzoru uchwały rady gminy do kategorii aktów prawa miejscowego, poprawna z punktu widzenia przedstawionych powyżej kryteriów, pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnej z prawem. Obowiązek taki wynika wprost z art. 88 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Celem tej regulacji jest zarówno umożliwienie obywatelom zaznajomienia się z nowymi regulacjami i dostosowania swoich działań do nowej sytuacji prawnej, jak i realizacja wartości moralno-politycznych będących immanentnym składnikiem pojęcia "państwa prawnego" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99 OTK z 1999 r. cz. II poz. 51). Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ich moment wejścia w życie określa art. 4 tej ustawy, ustanawiając w ust. 1 generalną zasadę, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 przewiduje możliwość skrócenia okresu wejścia w życie aktu normatywnego stanowiąc, że dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, jednakże tylko wówczas, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Skoro zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego ma cechy aktu prawa miejscowego, to zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, winna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lub – w przypadku zastrzeżenia w podjętej uchwale o dłuższym terminie – z upływem tego terminu. Ponieważ w niniejszej zaś sprawie nie zaistniały okoliczności określone w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. upoważniające organ stanowiący gminy do skrócenia okresu wejścia uchwały w życie, a równocześnie żaden przepis ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie przewiduje możliwości wejścia w życie aktu normatywnego z dniem jego podjęcia, za niedopuszczalny uznać należało zapis § 8 uchwały Rady Gminy Olszanka stanowiący o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Zapis ten pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.o.a.n. jak również art. 88 Konstytucji RP. Z uwagi na wykazane naruszenie zarówno przepisów ustawowych, jak i powołanych przepisów Konstytucji określających warunki niezbędne dla obowiązywania aktu normatywnego i jednoczesny brak podstaw prawnych do przyjęcia przez Radę zapisu § 8 uchwały stwierdzić należy, iż nie mógł zostać zrealizowany warunek jej wejścia w życie, jakim jest prawidłowe ogłoszenie aktu normatywnego. Zastrzeżenie w uchwale, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia skutkuje zatem nieważnością nie tylko samego zapisu uchwały zawierającego taką regulację, lecz całej uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zatem w całości pogląd wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 28 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 319/07 (niepublik.), że "brak ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, której wejście w życie uzależnione jest od publikacji w tym dzienniku ma bowiem ten skutek, że uchwała nie może wejść w życie, a zapis określający niezgodny z ustawą tryb i termin wejścia w życie uchwały, skutkuje jej nieważnością" (por. ponadto wyroki WSA w Opolu z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1709/2001 z dnia 23 marca 2004 r. i II SA/Wr 2887/03 z dnia 19 lipca 2004 r. – niepublik, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr sygn. akt 1113/98 opublik. OSS 2001 nr 1 poz. 16). W ocenie Sądu uznanie, że uchwała mogłaby wejść w życie zgodnie z art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, a więc po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia nie znajduje wystarczającego uzasadnienia prawnego, a to ze względu na brak wyrażenia przez organ stanowiący gminy woli o przekazaniu uchwały do publikacji; nie można przy tym wykluczyć odmiennej regulacji w zakresie momentu wejścia w życie tego aktu, gdyby organ ten miał świadomość prawnego charakteru podjętej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Uzasadnione ponadto stałoby się pytanie, czy okres vacatio legis określony w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych byłby dla prawodawcy lokalnego pożądany z uwagi na przedmiot i sposób regulacji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zagadnieniem, wokół którego koncentrował się spór między stronami, było stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 80 ust. 4 u.s.o., ocenionego przez pryzmat koniecznego związku materialnego między treścią tego upoważnienia a sposobem uregulowania spornych kwestii w zakwestionowanej uchwale. Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3a, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. W niniejszej sprawie wątpliwości budził przedmiot regulacji oraz technika prawodawcza użyta w celu jego realizacji. W tym miejscu Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zasadne jest w tej kwestii odwołanie się do reguł zawartych w rozdziale VII rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2002 r. Nr 100, poz. 980). Zgodnie z § 115 i 135 mającymi zastosowanie poprzez § 143, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, a w myśl § 137 w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw. Ten ostatni przepis należy rozumieć w ten sposób, że "istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego jest regulowanie przez gminę nie tylko tego, co zostało już raz pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu; to ostatnie jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego" (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Woj. Opolskiego 200/78/1520). Pogląd powyższy, aprobowany przez Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, prowadzi do akceptacji stanowiska organu nadzoru o istotnym naruszeniu prawa poprzez zapis § 5 pkt 9 uchwały, a to z uwagi na modyfikację przepisu art. 145 ust. 1 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca regulując w § 2 uchwały z dnia 22 marca 2007 r. nr VI/42/2007 tryb udzielania dotacji określiła minimalny zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o je przyznanie. Kolegium RIO zarzuciło w zaskarżonej uchwale, że posłużenie się zwrotem "co najmniej" w kontekście wymogów, które wniosek powinien zawierać, jest nieprecyzyjne, niejednoznaczne i pozostawia zbyt duży "luz interpretacyjny", a także niesie ryzyko nałożenia na wnioskodawcę w sposób nieuprawniony dodatkowych obowiązków. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Zamieszczone w uchwale sformułowanie "co najmniej" nie odpowiada upoważnieniu zawartemu w art. 80 ust. 4 u.s.o., który nakłada na organ stanowiący obowiązek jednoznacznego ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, wskazując kwestie mające być przedmiotem regulacji w ramach określenia tego trybu, a mianowicie: podstawę obliczenia dotacji oraz zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o jej udzielenie. W przepisie tym brak jest upoważnienia do określenia jedynie minimalnego zakresu danych, jakie powinny być zawarte we wniosku. Argumentacja skarżącej o dopuszczalności zamieszczenia we wniosku danych dodatkowych dla pełniejszej informacji o działalności placówki nie zasługuje na aprobatę w świetle podmiotowego charakteru dotacji, gdzie jedynym czynnikiem wyznaczającym wysokość dotacji jest liczba uczniów; oznaczałoby to w istocie pełną dowolność w określaniu zagadnień mających być przedmiotem regulacji. Ograniczenia w tym zakresie wynikają z konieczności zachowania funkcjonalnego związku między materią regulowaną przez uchwałę a przedmiotowym zakresem przepisu upoważniającego, w tym przypadku art. 80 ust. 4 u.s.o. Skoro wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje wyraźnie na wymóg jednoznacznego określenia danych zawartych we wniosku, dlatego też posłużenie się w § 2 uchwały zwrotem "co najmniej" stanowi o naruszeniu przepisu art. 80 ust. 4 u.o.s. Zgodzić się należy z argumentacją organu nadzoru, przywołaną w ślad za wyrokiem NSA z dnia 6 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2949/94, iż akty prawa miejscowego powinny zawierać sformułowania jasne i wyczerpujące, nie pozostawiające "luzu interpretacyjnego". Konstrukcja omawianej regulacji prowadzi zatem do wniosku, że organ stanowiący może wprawdzie uregulować w uchwale inne kwestie, niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji (na co wskazuje zwrot "w szczególności"), ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji; zarazem brak jest podstaw do wysnucia wniosku o możliwości określenia w uchwale jedynie minimalnego zakresu danych, jakie obowiązany jest wskazać wnioskodawca. Wnioskowanie takie pozostawałoby w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego Trafnie stwierdził organ nadzoru, iż poprzez sformułowania zamieszczone w ust. 3, 5 i 6 § 2 oraz 3, 5-7 § 5 uchwały doszło do nieuprawnionego wyjścia poza wyznaczony w ustawie zakres przedmiotowy regulacji, a zatem do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Pomimo, że zasadniczo wynikający z przepisu art. 94 Konstytucji związek aktu prawa miejscowego z przepisem upoważniającym nie jest tak silny jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1), to jednak również akty prawa miejscowego mogą mieć charakter ściśle wykonawczy, jak to ma miejsce w przypadku rozporządzeń, co ma miejsce wówczas, gdy wydawane są one na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień, zawierających wytyczne co do ich treści, podobnie jak rozporządzenie wykonawcze do ustawy; nawet jeśli wytyczne dotyczące treści aktu nie są wprost przewidziane w upoważnieniu do ich stanowienia, to prawodawca lokalny powinien, przy zachowaniu pewnej analogii, analizować i uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniach do stanowienia rozporządzeń (por. Dąbek Dorota [w]: Prawo miejscowe. Oficyna a Wolters Kluwer bussines, 2007, s. 93-94). Taki charakter ma w niniejszej sprawie przepis art. 80 ust. 4 u.s.o. Analiza poddanych ocenie organu nadzoru przepisów uchwały Rady Gminy prowadzi zatem do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie regulacja organu stanowiącego jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym. Słusznie zauważył organ nadzoru, jak również Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu, że rozszerzenie zakresu danych, jakie powinny być zawarte we wniosku, ponad te, które byłyby funkcjonalnie związane z przedmiotem dotacji, służyć miało organowi dotującemu zupełnie innym celom; zostało to zresztą wprost wyartykułowane w treści skargi, w której skarżąca uzasadnia tezę o dopuszczalności zapisów zawartych w ustępach 3, 6 i 7 § 2 uchwały koniecznością porównania sposobu wykorzystania środków przeznaczonych na oświatę w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez gminę i dotowanych przez nią. Ta argumentacja natury słusznościowej nie może jednak być brana pod uwagę, albowiem organ nadzoru bada zgodność uchwały przy uwzględnieniu kryterium jej legalności, a więc zgodności z prawem, nie zaś pod względem jej celowości czy słuszności. Kontrola przez regionalną izbę obrachunkową zaskarżonego aktu z punktu widzenia tego kryterium nie narusza zatem przepisów prawa. Słuszne jest zatem stanowisko Izby, iż przepisy § 2 ust. 3, 6 i 7 uchwały nie pozostają w funkcjonalnym związku z przedmiotem wniosku, jakim jest udzielenie dotacji. Istnienie tego związku o charakterze materialnym (treściowym), a więc dopełniającym przepis ustawy jest niezbędnym warunkiem zgodności aktu prawa miejscowego z przepisem upoważniającym (por. Dąbek Dorota, s. 95) Istotny jest tutaj § 115 w związku z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia, który ustanawia niezwykle istotną dla adresatów norm prawnych zasadę związku materii objętej regulacją danej ustawy i materii aktów wykonawczych, w tym przypadku aktów prawa miejscowego. Stwierdzić zatem należy, że § 2 ust. 3, 6 i 7 unieważnionej uchwały, bez wymaganego upoważnienia ustawowego nakłada na wnioskodawcę dodatkowe obowiązki, wprowadzając w sposób nazbyt dowolny wymogi, które przekraczają delegację zawartą w art. 80 ust 4 u. s.o. "Tryb" i "zakres danych", o których mowa w tym przepisie, nie może być mylony z "zasadami" oraz przesłankami", które w obrębie całego systemu prawnego mają właśnie takie znaczenie jak "warunki konieczne", "wymogi" i "kryteria". Pojęcia te w języku aktów normatywnych, który jest jedynie odmianą języka potocznego, mają ustalone znaczenie i wprowadzają one determinanty, od spełniania których zależy wynik oceny prawnej co do meritum sprawy. Natomiast ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób "techniczny" zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Podsumowując, przez "tryb udzielania" dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. do art. 80). Odnosząc się natomiast do oceny regulacji zawartej w § 5 ust. 3, 5, 6 i 7 unieważnionej uchwały również stwierdzić należy, że postanowienia te wprowadziły tryb kontroli dotowanej jednostki, jednakże takie działanie nie zostało oparte na przepisie upoważniającym. Organ wydający akt prawa miejscowego zbyt szeroko, a przez to błędnie, zrozumiał pojęcie "rozliczenia" użyte w art. 80 ust. 4 u.s.o. uznając, że w jego zakres wchodzi również "kontrola". Nie może budzić wątpliwości przy tym, że pojęcie "rozliczenia" użyte przez ustawodawcę ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze jednie materialno-technicznym. Zaś "tryb rozliczania" oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. do art. 80). Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki. Skoro zatem "tryb rozliczania" nie może być utożsamiany z kontrolą, to bezpodstawne uregulowano w uchwale zagadnienia opisane w § 5 ust. 3, 5, 6 i 7, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Regulacja zasad i sposobu przeprowadzenia kontroli powinna mieć podstawę ustawową, a takiej w kontrolowanej sprawie zabrakło. Organ nadzoru słusznie wskazał na wyprowadzaną z art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, oznaczającą obowiązek działania i ingerowania w sprawy jednostek przez organy władzy publicznej tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawę. Każdy organ publiczny może podejmować działania tylko tam i w takim zakresie, w jakim zezwala mu na to ustawa. Odnosi się to również do działań kontrolnych gminy w sposób określony w zakwestionowanym § 5 ust. 3, 5-7 uchwały. Skoro takiej jednoznacznej podstawy do kontroli nie da się wyprowadzić z art. 80 ust. 4 u.s.o. ani z art. 35 ust. 1, na który wskazuje strona, pomijając jednak znaczenie ust. 2 tego przepisu wskazującego na dokonywanie wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (tutaj: z ustawy o systemie oświaty), to postanowienia § 5 ust. 3, 5, 6 i 7 uchwały muszą być uznane za naruszające prawo w sposób istotny. Przewidziane w art. 145 i 146 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych podstawy zwrotu dotacji czy też zastrzeżone dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) upoważnienie do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji nie mogą być uznane za równoznaczne z prawem do przeprowadzenia kontroli dokonywanej na miejscu w prywatnej szkole, placówce lub przedszkolu. Stanowisko powyższe, wyprowadzane z braku wyraźnego przepisu ustawowego, który dopuszczałby możliwość przeprowadzenia kontroli w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie, wynika również z akceptowanego przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 3 lipca 2003 r. sygn. akt ISA/Lu 193/03). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.