II SA/Op 136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nagrody funkcjonariusza Służby Więziennej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie własnej decyzji ostatecznej z dnia [...], nr [...], o przyznaniu M. P. nagrody jubileuszowej za 25 lat służby w wysokości 3404,25 zł, uchylił powyższą decyzję i przyznał stronie nagrodę jubileuszową w wysokości 3604,25 zł. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 104 ust. 1 pkt 3 i art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. Nr 207 z 2002 r., poz. 1761 ze zm.). Organ pierwszej instancji ustalił, iż na podstawie decyzji z dnia [...] wypłacono M. P. nagrodę jubileuszową za 25 lat służby w wysokości 100% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, obejmującymi m.in. dodatek służbowy w wysokości 220 zł. Ustalając wysokość ostatnio wskazanego dodatku, organ oparł się o decyzję obniżającą jego wysokość, która to decyzja została następnie uchylona, przez co uległa zmianie wysokość podstawy przyjętej do wyliczenia przysługującej nagrody jubileuszowej, z kwoty 3404,25 na kwotę 3604,25 zł. Na nową podstawę składają się : uposażenie zasadnicze - 1821 zł, dodatek za wysługę lat 25 % - 456 zł, dodatek za stopień - 908 zł, dodatek służbowy - 420 zł. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. powołał się na przepis art. 145 § 1 pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wywodził, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] i określenia w sposób prawidłowy nagrody jubileuszowej należnej skarżącemu. Wyliczenia nagrody jubileuszowej w nowej wysokości, uwzględniającej dodatek służbowy w wysokości 420 zł, dokonano wg schematu: 3604,25 zł x 100% = 3604,25 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. podniósł, że nie spełnia ona wymogów procedury administracyjnej, przewidzianych dla aktów wydanych w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, decyzją z dnia [...] o numerze [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu swej decyzji zaakcentował, że w dniu [...], a więc w dacie wydania decyzji personalnej przyznającej M. P. nagrodę jubileuszową po 25 latach służby w wysokości 100 % miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, czyli w kwocie 3404,25 zł., w obrocie prawnym pozostawała decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. nr [...] z dnia 13 sierpnia 2001 r., stanowiąca o obniżeniu dodatku służbowego do wysokości 220 zł i taki dodatek służbowy został uwzględniony jako składnik podstawy do obliczenia przedmiotowej nagrody. Następnie, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, decyzją z dnia 18 czerwca 2003 r., uchylił swoją decyzję nr [...] z 8 października 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S., nr [...], z dnia 13 sierpnia 2001 r. o obniżeniu dodatku służbowego, co z kolei spowodowało, iż obowiązującą stała się decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 16 listopada 2000 r., nr [...], którą przyznano M. P. dodatek służbowy w wysokości 420 zł. Wobec zmiany jednego ze składników uposażenia wchodzącego w skład podstawy obliczenia wysokości nagrody jubileuszowej, Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. wydał w dniu 7 października 2003 r. decyzję o zmianie swej decyzji z dnia [...] i przyznał stronie nagrodę jubileuszową w wysokości 3604,25 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. Obie decyzje w sprawie zmiany wysokości nagrody jubileuszowej stały się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 298/06, stwierdził ich nieważność. Kolejną czynnością Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S., zmierzającą do ustalenia skarżącemu nagrody jubileuszowej w zwiększonej wysokości było wydanie postanowienia z dnia 18 września 2006 r., którym organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej decyzji z dnia [...] W ocenie organu odwoławczego, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ pierwszej instancji wydał prawidłową decyzję o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] i przyznaniu stronie nagrody jubileuszowej po 25 latach służby w wysokości 3604,25 zł. Uchyloną decyzję podjęto bowiem w oparciu o inną decyzję - z dnia 13 sierpnia 2001 r., obniżającą dodatek służbowy do 220 zł., która to decyzja została następnie uchylona w dniu 18 czerwca 2003 r. Niewątpliwie stanowiło to podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania nagrody jubileuszowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nadto, organ drugiej instancji uznał, że skarżone rozstrzygniecie odpowiada wymogom art. 107 oraz art. 151 §1 pkt 2 ustawy procesowej, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji oraz - oprócz uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym - rozstrzyga sprawę przyznania M. P. nagrody jubileuszowej po 25 latach służby, według istniejącego stanu faktycznego i prawnego. Nagrodę przyznano w wysokości 3604,25 zł., obliczonej z uwzględnieniem przywróconej do obiegu prawnego decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 16 listopada 2000 r., którą przyznano M. P. dodatek służbowy w wysokości 420 zł. Na koniec zaznaczono, że uchylenie decyzji dotychczasowej nastąpiło przed upływem pięcioletniego terminu określonego w art. 146 §1 K.p.a. Legalność podjętej przez organ odwoławczy decyzji zakwestionował M. P., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił, iż doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. art. 7, 8, 9, 10 § 2, 12 i 35 K.p.a., naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 150 § 1 K.p.a. oraz naruszenia art. 153 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. Skarżący zażądał także ukarania organu grzywną oraz wydania postanowienia w trybie art. 155 P.p.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że zaskarżony organ niewłaściwie zrealizował wyrok WSA w Opolu z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Op 298/06 oraz poprzedni wyrok w tej samej sprawie, gdyż - na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 150 § 1 K.p.a. - powinien w sprawie orzekać jako organ pierwszej instancji. Naruszono tym samym przepisy o właściwości, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że M. P. - oprócz zaskarżenia decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...] - złożył jeszcze dwie inne skargi, dlatego też w sprawie wymierzenia organowi grzywny z uwagi na niewykonanie dwóch orzeczeń Sądu toczyły się odrębne postępowania, zarejestrowane w repertorium sądowym pod sygnaturami: II SA/Op 137/07 i II SA/Op 138/07, zakończone w obu przypadkach odrzuceniem skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości prezentowane wcześniej stanowisko. W zakresie w jakim odpowiedź na skargę dotyczy obecnie rozpoznawanej sprawy, a więc związanej z wydaniem decyzji w trybie wznowieniowym, organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w celu prawidłowego określenia wysokości nagrody, uwzględniającej zmiany uposażenia skarżącego zaistniałe już po przyznaniu tej nagrody. Z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym, w sprawie nagrody jubileuszowej, jedynie decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, organem właściwym do wznowienia postępowania był Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., a nie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, jak twierdzi skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu od razu podnieść trzeba, że Sąd uwzględnił skargę, lecz nie zadecydowały o tym zarzuty w niej stawiane. Dla uporządkownia czynionych rozważań, z uwagi na podjęcie przez organy administracji publicznej wielu aktów w sprawie bezpośrednio dotyczącej, bądź związanej z przyznaniem M. P. nagrody jubileuszowej za 25 lat służby, a także ze względu na wszczęcie przez skarżącego kilku postępowań sądowoadministracyjnych, celowym jest przypomnienie, iż w wyniku wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 298/06, stwierdzającego nieważność decyzji organów obu instancji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...], nr [...], przyznającej skarżącemu nagrodę jubileuszową w wysokości 3404,25 zł, decyzja ta pozostała w mocy. Przedmiotową decyzję oparto m.in. na decyzji z dnia 13 sierpnia 2001 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 8 października 2001 r. o obniżeniu dodatku służbowego do kwoty 220 zł, które następnie zostały uchylone (decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 18 czerwca 2003 r., nr [...], utrzymana w mocy przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w dniu 29 sierpnia 2003 r.). W kwestii dodatku służbowego pozostała zatem w mocy decyzja z dnia 16 listopada 2000 r., ustalająca jego wysokość na kwotę 420 zł. Ten stan rzeczy spowodował - w ocenie organu - konieczność wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego, zmierzającego do ustalenia M. P. prawa do nagrody jubileuszowej za 25 lat służby w zwiększonej wysokości (wcześniej prowadzono postępowanie w trybie zmiany ostatecznej decyzji, którego legalność zakwestionował Sąd). Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w dniu [...] ostatecznej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] i przyznania nagrody w wysokości uwzględniającej wyższy dodatek o 200 zł., tj. w łącznej kwocie 3604,25 zł. Przedmiotem skargi jest wskazana wyżej decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], którą wydano, podobnie jak i poprzedzającą ją decyzję, w ramach prowadzonego z urzędu postępowania wznowieniowego. Odnotować w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, o ile wystąpi co najmniej jedna z kwalifikowanych wadliwości postępowania, przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Wznowienie postępowania - niezależnie od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte - następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które otwiera właściwemu organowi drogę do przeprowadzenia postępowania, w pierwszej kolejności, co do przyczyn wznowienia, a w razie ustalenia ich istnienia - dopiero w dalszej kolejności - postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (art. 149 § 2 K.p.a.). Organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest - co do zasady - organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 K.p.a.). Odnosząc te ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić przede wszystkim należało, iż niezasadny jest zarzut skargi o naruszeniu przez organy administracji przepisów o właściwości. Z nadesłanych do tut. Sądu akt administracyjnych a także z wyjaśnień złożonych przez organ odwoławczy w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2007 r. wynika, że M. P. nie składał odwołania od decyzji personalnej z dnia [...], zatem stosownie do cyt. wyżej art. 150 § 1 K.p.a., Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. - jako organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - był wyłącznie właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania. Sąd nie dostrzegł z urzędu, ani też skarżący nie wskazał, by w sprawie miał zastosowanie wyjątek, o jakim mowa w art. 150 § 2 K.p.a. Podobnie, za bezpodstawny należało uznać zarzut o naruszeniu przez organ odwoławczy szeregu przepisów procedury administracyjnej, w tym również zasad ogólnych. Odnotować w tym miejscu trzeba, że M. P. nie sprecyzował, na czym konkretnie wskazywane naruszenia polegały, a ponadto wydaje się - wobec braku szerszej argumentacji - że wiele z nich nie dotyczyło sprawy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Badając nadal zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w trybie wznowieniowym, bowiem wydał i doręczył stronie stosowne postanowienie. Następnie, prawidłowo też ustalił, że wystąpiła jedna z podstaw wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Ostateczna decyzja z dnia [...], nr [...], przyznająca M. P. nagrodę jubileuszową w wysokości 3404,25 zł, uwzględniała wysokość dodatku służbowego w zmniejszonej wysokości wynoszącej 220 zł., zgodnie z decyzją Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 13 sierpnia 2001 r., utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy w dniu 8 października 2001 r. Ostatnio wskazane decyzje, na których oparł się organ pierwszej instancji ustalając w 2001 r. wysokość należnej skarżącemu nagrody jubileuszowej, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (patrz: decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 18 czerwca 2003 r., utrzymana w mocy przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w dniu 29 sierpnia 2003 r.), co świadczy o zaktualizowaniu się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę - w okolicznościach niniejszej sprawy - po stronie organu odwoławczego powstał obowiązek wszczęcia postępowania wznowieniowego, zmierzającego do prawidłowego określenia wysokości nagrody, uwzględniającej zmiany uposażenia skarżącego zaistniałe już po przyznaniu tej nagrody. Powyższe oznacza, że przy ponownym obliczaniu nagrody jubileuszowej za 25 lat służby, przysługującej M. P. należało uwzględnić dodatek w wysokości 440 zł., co zresztą uczynił organ pierwszej instancji, wydając w dniu [...] decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] i ustaleniu nagrody jubileuszowej w większej niż poprzednio wysokości. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ ten nie naruszył postanowień art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące dokładnej daty doręczenia adresatowi decyzji z dnia [...], gdyż na jej oryginale widnieje własnoręcznie sporządzona przez skarżącego adnotacja o otrzymaniu jednego egzemplarza decyzji w dniu 1 grudnia 2001 r. Zapewne, podanie daty sprzed wydania aktu było wynikiem pomyłki, jednak z uwagi na okoliczność, iż fakt odebrania decyzji niewątpliwie nastąpił w grudniu 2006 r. (w tym miesiącu nastąpiła też wypłata nagrody), należało przyjąć, że najpóźniej od końca grudnia 2006 r. rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Okoliczności tej nie uwzględnił, bądź nie dostrzegł organ odwoławczy, który - wydając rozstrzygnięcie w dniu [...], a więc już po upływie omawianego terminu przedawnienia (upłynął w grudniu 2006 r.) - z naruszeniem art. 146 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, a więc ostatecznie orzekł m.in. o uchyleniu decyzji z dnia [...] Wprawdzie, jak sygnalizowano wyżej, w dacie wydania decyzji przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. od doręczenia stronie decyzji objętej trybem wznowieniowym nie upłynęło jeszcze pięć lat, lecz należy mieć na względzie, że wskutek złożenia odwołania decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna. Generalną zasadą jest, iż organy administracji publicznej rozpoznają sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, dlatego też, przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie organ odwoławczy zobligowany był uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego oraz stanu prawnego, które nastąpiły po dacie podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji. W dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...], upłynęło już pięć lat od momentu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] Konsekwencją tego stwierdzenia jest brak możliwości orzeczenia przez organ odwoławczy o jej uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., choć decyzja ta bezspornie narusza prawo, co potwierdza przedstawiony materiał dokumentacyjny. W takich okolicznościach sprawy, przy wystąpieniu przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 K.p.a., organ odwoławczy mógł jedynie stwierdzić na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., że decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym została wydana z naruszeniem prawa. Ujawnione i omówione powyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.