II SA/Op 298/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie funkcjonariusza służby więziennej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], w przedmiocie zmiany decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., po rozpoznaniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...], wydaną w trybie art. 155 K.p.a., w sprawie zmiany własnej decyzji w części dotyczącej wysokości przyznanej M. P. nagrody jubileuszowej za 25 lat służby w wysokości 3404,25 zł, i przyznania nagrody jubileuszowej w wysokości 3604,25 zł. Organ odwoławczy stwierdził, iż zweryfikowano jeden ze składników uposażenia funkcjonariusza, który wchodzi w skład podstawy wyliczenia nagrody jubileuszowej, dlatego też należało zmienić decyzję z dnia [...] i uwzględnić wyższą kwotę dodatku służbowego. Jednocześnie uznał, że zaszła przesłanka do zastosowania trybu art. 155 K.p.a., ponieważ w odwołaniu z dnia 7 sierpnia 2001 r. oraz z dnia 10 lipca 2003 r., w których ubiegał się o uchylenie decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego i przywrócenia jego wcześniejszej wysokości zawarta została pośrednio zgoda na zmianę decyzji na jego korzyść, również w zakresie wyrównania (zwiększenia) nagrody jubileuszowej za 25 lat służby. W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o unieważnienie rozstrzygnięć organów obu instancji. Stwierdził, że doręczone decyzje, z uwagi na tryb ich wydania i sposób uzasadnienia, wypełniają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konkretyzując swe zarzuty M. P. wskazał, iż rażąco naruszono art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 § 2 oraz art. art. 35 § 1 i § 3, 36, 61 §1 i 4, 81, 107 § 3, 131, 155, 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Po rozpatrzeniu zarzutów skargi, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postanowił, uwzględniając zarzuty skargi w całości, uchylić decyzję własną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...] w przedmiocie wyrównania nagrody jubileuszowej za 25 lat służby. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, iż zgłoszony przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia prawa jest słuszny, gdyż zgodna strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. musi być udzielona wprost i wyraźnie, a nie może być dorozumiana. W tej sytuacji uznano, że M. P. nie wyrażał zgody na zmianę decyzji w tym trybie. Przesyłając do Sądu akta administracyjne wraz ze skargą na decyzję z dnia [...] oraz odpowiedzią na tę skargę, organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego, wobec uwzględnienia w całości skargi i wydania w tej sprawie decyzji z dnia [...], nr [...]. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Op 120/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył postępowanie z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu stwierdzonego przez organ odwoławczy przy wydawaniu ww. decyzji rażącego naruszenia prawa. W piśmie z dnia 20 czerwca 2004 r. M. P., odpowiadając na wezwanie Sądu wskazał, że pismo z dnia 13 maja 2004 r. jest skargą na decyzję wydaną w trybie autokontroli przez organ II instancji, albowiem przypuszcza, iż doszło po raz kolejny do naruszenia prawa przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie, powołując się na art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu, który uprawnia organ do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Podniósł, iż nastąpiło uwzględnienie żądań strony, które zawarto w skardze z dnia 16 marca 2004 r., natomiast zarzuty i opinie wyrażone w skardze z dnia 13 maja 2004 r. nie odnoszą się do meritum kwestionowanej decyzji. Następnie w piśmie z dnia 19 lipca 2005 r. skarżący zawnioskował, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej Prawo o postępowaniu) o zawieszenie postępowania z uwagi na inne spory zawisłe przed WSA w Warszawie. W dniu 12 września 2005 r. Sąd wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu, zaś z dniem 19 czerwca 2006 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę M. P. należało uwzględnić. Właściwość Sądu, została ustawowo określona jako kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zaskarżonej decyzji, to trzeba stwierdzić, że tak przeprowadzona kontrola jej legalności wykazała, iż narusza ona prawo, przy czym ciężar i waga popełnionych naruszeń stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., które skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić wskazaniem, iż przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], którą uchylono zaskarżoną do tut. Sądu decyzję własną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia [...] w przedmiocie wyrównania nagrody jubileuszowej za 25 lat służby. Jak podniósł organ odwoławczy, postanowiono uwzględnić skargę w całości, gdyż uznał za słuszny jej zarzut dotyczący braku zgody M. P. na zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Powyższą decyzję oparto o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, który stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania przez organ administracji – pod pewnym warunkiem – weryfikacji własnej decyzji ostatecznej, bez potrzeby angażowania w rozstrzyganie sądu administracyjnego. Zgodnie z powołaną regulacją organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z treści tego przepisu wynika, iż dla skutecznego skorzystania z możliwości autokontroli zaskarżonej do Sądu decyzji, konieczne jest spełnienie wymogu uwzględnienia skargi w całości. Zgodzić się należy z ugruntowanym już w orzecznictwie i doktrynie poglądem, według którego uwzględnienie skargi nastąpi, jeżeli organ uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeknie w tym zakresie co do istoty sprawy; uchyli zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i orzeknie o istocie sprawy; uchyli zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i umorzy postępowanie w sprawie (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2000 r., V SA 2361/99, LEX nr 79238, i z dnia 30 października 2000 r., I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097; a także w Komentarzu – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis – Warszawa 2005, str. 252 – 253). Organowi, którego decyzja została zaskarżona do Sądu, przyznano również uprawnienie do stwierdzenia jej nieważności, o ile oczywiście takiego rozstrzygnięcia domagał się skarżący (por. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, publ. ONSA 1999/4/120, a także J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2004, str. 106). Pogląd ten akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc przedstawione wyżej wywody prawne do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż wydana w oparciu o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, decyzja z dnia [...] naruszyła tę regulację. Jeszcze raz powtórzyć należy, że wskazane unormowanie daje organowi administracji prawo do autokontroli decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego tylko przez uwzględnienie wniesionej przez stronę skargi w całości. Innymi słowy, w takiej sytuacji, stanowisko organu musi się w pełni pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Przypomnieć trzeba, iż w skardze, która spowodowała zmianę stanowiska przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. i doprowadziła do wydania badanej decyzji, M. P. zarzucił organom służby więziennej rażące naruszenie szeregu przepisów, głównie prawa procesowego, domagając się stwierdzenia nieważności m.in. decyzji wydanych w sprawie zmiany nagrody jubileuszowej. Tymczasem, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. ograniczył się wyłącznie do rozważań odnośnie prawidłowości zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a., uznając, iż nie uzyskał wymaganej prawem zgody strony na zmianę ostatecznej decyzji, i na tej tylko podstawie uchylił decyzję własną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie można odmówić trafności wywodom organu przedstawionym w zaskarżonej decyzji, jednak nie można też nie dostrzec, że decyzja ta – z pewnością – nie uwzględnia skargi w całości, gdyż nie czyni zadość żądaniu M. P. Co prawda, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji, jednak w sposób niezgodny z intencjami skarżącego. Żądanie skargi M. P. było precyzyjnie sformułowane. Wyraźnie domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ich uchylenia. Wydanie zatem decyzji niezgodnej z oczekiwaniem skarżącego, powołując się przy tym na przepis, którego zastosowanie uzależnione jest od spełnienia tylko jednego warunku, a mianowicie uwzględnienia skargi w całości, należy uznać za rażąco naruszające art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, gdyż naruszenie to jest jednoznaczne i oczywiste. Błędne rozumienie zastosowanego przepisu prawa doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia obciążonego wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co powoduje konieczność stwierdzenia przez Sąd jego nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu. Dodatkowo podnieść należy, że zaskarżona decyzja dotknięta była i tą wadą, że – oprócz uchylenia decyzji własnej i decyzji organu pierwszej instancji – nie zawierała rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że w sytuacji gdy organ, którego decyzja została zaskarżona, widzi wadliwość własnej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji, lecz nie chce, bądź też nie może w pełni podzielić stanowiska skarżącego i uwzględnić tym samym jego skargi w całości, powinien przesłać skargę do rozpoznania sądowi administracyjnemu. Próba autokontroli własnych działań, z pominięciem lub wybiórczym potraktowaniem żądań zawartych w skardze, z reguły nie niweczy sporu, jaki powstał pomiędzy organem i stroną postępowania administracyjnego, a ponadto zazwyczaj kończy się, tak jak w niniejszym przypadku, złożeniem kolejnej skargi, zatem wbrew celowi rozwiązania przyjętego w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu – nie prowadzi do szybszego załatwienia sprawy. Przechodząc do uzasadnienia rozstrzygnięcia, w którym stwierdzono nieważność decyzji organu odwoławczego, jak też organu I instancji mimo, że w tym przedmiocie Sąd postanowieniem z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Op 120/04 umorzył postępowanie, Sąd uznał, iż okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszających prawo. Sąd bowiem podzielił pogląd wyrażany w doktrynie, że prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania "nie korzysta, w świetle art. 171, z powagi rzeczy osądzonej, a więc nie stanowi ono przeszkody w ponownym przeprowadzeniu postępowania w tej samej sprawie, jeśli oczywiście zostaną spełnione wszystkie przesłanki dopuszczalności takiego postępowania sensu largo i sensu stricte." (por. w Komentarzu – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis – Warszawa 2005, str. 496). Skoro niniejszym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność decyzji organu II instancji wydanej w ramach uprawnień autorewizyjnych, przewidzianych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu, sąd uprawniony jest, a wręcz, zobligowany do objęcia swoim postępowaniem decyzje wydane w ramach postępowania administracyjnego. Wszystkie bowiem te postępowania prowadzone były w tej samej sprawie, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, a wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja przez Sąd stanowiła jedynie jego powtórzenie. Takie rozstrzygnięcie będzie w tym wypadku niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w myśl art. 135 Prawa o postępowaniu. Nieobjęcie przez Sąd niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym wcześniej zaskarżonych decyzji spowodowałoby funkcjonowanie decyzji naruszających prawo. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. słusznie samokrytycznie stwierdził w trybie autokontroli, że jego poprzednia decyzja oraz decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. były wadliwe, jednak uczynił to w sposób niezgodny z prawem, o czym była mowa wyżej. Zgoda strony stanowi bowiem podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 K.p.a. i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, a jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Takie jednolite stanowisko, które podziela tut. Sąd, jest prezentowane w licznym orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1305/00- LEX nr 80651, wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 314/99- LEX nr 48557), jak i w doktrynie (B. Adamiak/ J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK W-wa 1996 s. 692). W przedmiotowej sprawie powyższe warunki nie zostały zachowane, gdyż organy bezzasadnie przyjęły, że M. P. pośrednio swoimi działaniami wyrażał zgodę na zmianę każdej decyzji, również w zakresie zwiększenia nagrody jubileuszowej za 25 lat służby. Wydanie w takiej sytuacji decyzji opartej na art. 155 K.p.a. rażąco naruszało ten przepis, co powoduje, iż decyzje te dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego powyżej rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należało także stwierdzić nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu.