I OSK 1212/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 293/05 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 marca 2006 r., II SA 293/05 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że obowiązek wypłaty odszkodowania za działkę L. P. nr [...], zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...], obciąża skarżącą Gminę [...] a nie Skarb Państwa. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody prawne zawarte w decyzjach organów obu instancji, znajdujące potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA/2004/1/17). Zawarte w nim uzasadnienie ma również pełne zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Z przedstawionych tam względów odmienne w tym względzie stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Prowadziłoby ono bowiem (na co zwrócono też uwagę w/w wyroku NSA) do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych gmin i w konsekwencji uprzywilejowania gmin miejskich, które do l stycznia 1999 r. władały położonymi na ich terenie drogami, określanymi do końca 1998 r. jako lokalne miejskie. Zróżnicowanie takie naruszałoby też treść art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie doszło również do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Jego wysokość została bowiem ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Rozdziału 5 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.). Organy orzekające oparły się w tym względzie na opinii rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z treścią art. 130 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinii tej, opracowanej przez mgr inż. K. B.,, skarżąca Gmina w żaden sposób nie podważyła. Została ona sporządzona zgodnie z treścią art. 73 ust. 5 ustawy z 13.10.1998 r., art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanym do tej ustawy rozporządzeniem wykonawczym. Ustalenie odszkodowania w wysokości 8,40 zł za l m2 dla nieruchomości położonej w terenie wykorzystywanym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i przemysłowe w miejscowości podgórskiej, nie może być uznane zdaniem Sądu za wygórowane. Wysokość takiego odszkodowania wynika ze szczegółowego i rzeczowego operatu szacunkowego. Również zdaniem Sądu nie ma istotnego znaczenia, że w chwili dokonywania wyceny dla działki nr [...]nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie mógł mieć bowiem znaczenia w sytuacji gdy wycenie podlegała działka zajęta już i wykorzystywana pod drogę publiczne. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 118 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym względzie Sąd nie podziela bowiem stanowiska zajętego w powoływanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Jak to zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis ten w rozpoznawanej sprawie - nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Są to zatem przepisy Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału l Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie przewidują obowiązku przeprowadzenia w takiej sprawie rozprawy administracyjnej. Z tego też względu Sąd nie podziela stanowiska, że w sprawie o ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. l, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. ma zastosowanie treść art. 118 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet gdyby przyjąć, że przepis ten ma takie zastosowanie, to nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, aby jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § l pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Skarżąca Gmina nie wykazała bowiem, aby w wyniku pominięcia rozprawy administracyjnej została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, czy też możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 15 kpa. Z faktu, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Śląski zwrócił w zasadzie jedynie uwagę na okoliczności będące przedmiotem zarzutów odwołania, nie wynika bowiem konstatacja, iż nie rozpoznał sprawy w całości co do meritum. W skardze nie wskazano zresztą, w jakim zakresie skarga nie została rozpoznana przez organ odwoławczy. Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie sprzecznej z jego treścią interpretacji 2 ust. l pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną w zw. z art. 2 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, 3) naruszenie przepisów procedury administracyjnej mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § l kpa poprzez nieuwzględnienie obowiązku zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 118 i art. 119 ust. l pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ..., 4) naruszenie terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku określonego w art. 141 § 2 p.p.s.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że przepis ustawy powinien być wykonany ściśle według jego brzmienia. Nie jest dopuszczalne, aby organ administracji publicznej lub sąd w sposób istotny dokonywał zmiany treści przepisu ustawy posługując się wykładnią rozszerzającą. W przedmiotowej sprawie, pomimo oczywistego brzmienia przepisu art. 2 ust. l pkt 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach, który dzielił drogi publiczne ze względu na funkcje sieci drogowej na kategorie: 1) dróg krajowych, 2) wojewódzkich, 3) gminnych oraz lokalnych miejskich, a także 4) zakładowych. Starosta [...], Wojewoda Śląski i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, bez żadnych podstaw prawnych uznali, że drogi lokalne miejskie to podgrupa dróg gminnych i pomimo wyraźnego rozróżnienia tych dróg w ustawie, w sposób nieuprawniony drogi lokalne miejskie zaliczyli do dróg gminnych. Dokonywanie wykładni prawa w taki sposób, jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, tzn. ustalenie znaczenia przepisu w całkowitym oderwaniu od litery prawa (de facto nadanie znaczenia nowego, odmiennego), nosi znamiona prawotwórstwa i nie jest dopuszczalne w procesie stosowania prawa. Konsekwencją takiego podejścia do obowiązującego przepisu było przypisanie obowiązku wypłaty odszkodowania gminie, a nie Skarbowi Państwa. Stosując zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, wprowadzenie w ustawie o drogach publicznych rozróżnienia dróg gminnych i dróg lokalnych miejskich ma istotne znaczenie w świetle późniejszego (od 1.01.1999r.) określenia tych dróg jako jednej kategorii - dróg gminnych. W stanie prawnym na dzień 31.12.1998r. traktowanie dróg lokalnych miejskich jako "podgrupy" szerszej kategorii dróg gminnych nie ma uzasadnienia prawnego. Powyższe naruszenie Konstytucji przez zbyt dowolną interpretację jasno sformułowanego przepisu i nadanie mu nowej treści, skutkuje konsekwencjami finansowymi dla podmiotu, który nie był wskazany przez ustawodawcę jako zobowiązany do wypłaty odszkodowania, ma najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Art. 103 ust. 2 ustawy z 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustala, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 01.01.1999 r. drogami gminnymi. Natomiast art. 73 ust. 2 cytowanej ustawy, stanowi, że odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne grunty wypłaca gmina - lecz tylko w odniesieniu do dróg będących w dniu 31.12.1998r. drogami gminnymi, zaś w odniesieniu do pozostałych dróg - Skarb Państwa. W ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym wg stanu na dzień 31.12.1998 r. w art. 2 ust. l pkt 3 ustawodawca rozróżniał drogi gminne oraz lokalne miejskie jako odrębne drogi, natomiast od 1.01.1999 r. odstąpił od tego rozróżnienia operując jedną kategorią dróg gminnych. Decyzje administracyjne Starosty [...]i Wojewody Śląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne naruszały w/w przepisy ustaw ustalając odszkodowanie za grunt zajęty pod drogą lokalną miejską od gminy, gdy przepis wskazywał, że za grunt zajęty pod inną drogę niż gminna odszkodowanie obowiązany jest zapłacić Skarb Państwa. Nie sposób zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że ścisłe zastosowanie przedmiotowych przepisów powodowałoby uprzywilejowanie gmin miejskich, które w swoim czasie władały drogami lokalnymi miejskimi i naruszałoby art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego jasne i jednoznaczne przepisy prawne podlegają bezpośredniemu wykonaniu przez organy administracyjne i nie wymagają dodatkowej, słusznościowej interpretacji. Takie stanowisko potwierdza sposób uregulowania przez ustawodawcą kwestii odszkodowań w odniesieniu do dróg powiatowych i wojewódzkich, w którym mimo uwłaszczenia samorządów powiatowych i wojewódzkich gruntami zajętymi pod drogi powiatowe i wojewódzkie, obowiązek wypłaty odszkodowań przypisany jest Skarbowi Państwa. W związku z powyższym przejętego przez WSA w Gliwicach stanowiska nie można uznać za słuszne. Konsekwencją stanowiska sądu, który oddalił skargę gminy, jest nieuzasadnione obciążenie gminy odszkodowaniami, nie wypływające wprost ze źródła prawa, a jedynie wyinterpretowane przez sąd w sposób istotnie odbiegający od literalnego brzmienia przepisu. Zdaniem wnoszącej skargę gminy takie działania sądu są niedopuszczalne w państwie prawa. Organy administracji publicznej w toku postępowania nie uwzględniły obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § l kpa. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § l kodeksu stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił zarzutu gminy podnoszącej w skardze konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawach o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tych sprawach wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 118 ust. l i art. 119 ust. l pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą tę potwierdza orzecznictwo NSA - wyrok Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z 17.07.2003 r. sygn. akt SA/Bd 1271/2003. Sąd w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił, z jakich przyczyn nie podziela stanowiska zajętego w w/w wyroku. Natomiast Wojewoda Śląski, po wydaniu tego wyroku przez NSA OZ w Bydgoszczy przyjął zasadą obowiązkowego przeprowadzania rozpraw administracyjnych i wszystkie zaskarżone decyzje administracyjne wydane w I instancji bez przeprowadzenia rozpraw są uchylane. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty [...] i utrzymująca ją w mocy decyzją Wojewody Śląskiego rozprawy takiej nie przeprowadzono, czym uniemożliwiono w ten sposób stronie skarżącej pełne przedstawienie jej stanowiska w sprawie. Ocena sądu, że brak rozprawy nie miał wpływu na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy nie jest słuszna, albowiem o znaczeniu dla postępowania wyników przeprowadzonej rozprawy można mówić dopiero po jej przeprowadzeniu. Sąd zbyt pochopnie pomniejsza znaczenie rozprawy, mimo że ustawodawca nakazuje stosowanie zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem gminy takie uregulowanie prawne nie może pozostawiać ocenie sądu czy obowiązkowy element postępowania jest w danej sprawie przydatny, czy też nie. WSA w Gliwicach zbyt dowolnie - w ocenie skarżącej - ocenia i podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie NSA, przyjmując zasadność wyroku Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, a kwestionując zasadność wyroku Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy. Świadczy to o tym, że sąd wybiórczo poszukuje argumentów dla swojego rozstrzygnięcia. Art. 141 § 2 p.p.s.a. stwierdza, że sąd sporządza uzasadnienie wyroku na wniosek strony w terminie 14 dni od jego złożenia. WSA w Gliwicach naruszył ten termin, gdyż wniosek o sporządzenie i doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem strona skarżąca złożyła pismem z 14.03.2006 r. i w zakreślonym terminie 7 dni uzupełniła wnosząc opłatę kancelaryjną, natomiast doręczenie wyroku z uzasadnieniem nastąpiło dopiero 17 maja b.r. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach również nie dochowuje obowiązujących terminów proceduralnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie sprzecznej z jego treścią interpretacji 2 ust. l pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, a także art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną w zw. z art. 2 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne z powodów, które szeroko i wyczerpująco wyłuszczył Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004, nr 1, poz. 17). Wyrok ten jest opublikowany i znany stronie skarżącej, a więc nie ma potrzeby przytaczania tutaj jego uzasadnienia. Także nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut nieuwzględnienia przez WSA w Gliwicach zarzutu Gminy podnoszącej w skardze konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawach o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, albowiem obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tych sprawach wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 118 ust. l i art. 119 ust. l pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą tę potwierdzono w orzecznictwie NSA - wyrok Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z 17.07.2003 r., sygn. akt SA/Bd 1271/2003. Nie ulega wątpliwości, że w świetle powołanych przepisów wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Niemniej jednak, stosownie do postanowień zwartych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną tylko wtedy, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Mówiąc innymi słowy, należy wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadła w sprawie decyzja byłaby inna. Tymczasem - jak trafnie wykazał to Sąd I instancji - skarżąca Gmina nie wykazała, aby w wyniku nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, czy też możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Również w skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób to uchybienie organów, uniemożliwiło Gminie - chociażby w części - dowodzenie swoich racji. Nie wskazano też, jakie to dowody, racje i argumenty Gmina mogłaby przedstawić na rozprawie, a z powodu braku rozprawy została tej możliwości pozbawiona. Zatem twierdzenie skarżącej, że gdyby przeprowadzono rozprawę, to zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie mogłoby być z gruntu inne, jest całkowicie gołosłowne. Zarzut naruszenia określonego w art. 141 § 2 p.p.s.a. terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji już z samego założenia nie mógł zostać uwzględniony. Wszak uzasadnienie sporządza się już po wydaniu wyroku. Zatem fakt napisania go po upływie określonego prawem terminu, choć naganny, to jednak nie może mieć najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.