II SA/Sz 473/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 04 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miasta podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...] i sposobu ich pobierania. Podstawę prawną uchwały stanowiły: art. 13 ust.1 i ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 3 ust.1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608). Powyższy akt utracił moc z dniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania (Dz.Urz. z 2003r., Nr 113, poz. 1932), pomimo braku wyraźnego uregulowania w tej kwestii. W skardze na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy zarzucił jej rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem Ustawy Zasadniczej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiały akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm). W art. 40 przewiduje ona, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednakże akty prawa miejscowego nie mogą regulować spraw unormowanych w aktach prawnych wyższego rzędu, których hierarchię określa art. 87 Konstytucji, a tym bardziej nie mogą być z nimi sprzeczne. Ponadto muszą być one oparte na właściwych i prawidłowych podstawach prawnych upoważniających administrację publiczną do ich stanowienia. W ocenie skarżącego kwestionowana uchwała nie odpowiada konstytucyjnym warunkom jej stanowienia z uwagi na umocowanie na wadliwej podstawie prawnej. Stanowiące bowiem jej podstawę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2001r. zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P.6/2002. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł w pkt 1 ppkt 1, że art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 958 ze zm.) w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalenia tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w ppkt 2, iż § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2001r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. z 2002r. Nr 214, poz. 1816), jest niezgodny z art. 7, art. 92 ust.1 i art. 94 Konstytucji RP, natomiast w ppkt 3, że § 4 ust.1 cyt. rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Ponadto w pkt III wyroku Trybunał Konstytucyjny określił, że art. 13 ust. 4 cyt. ustawy, a także § 3 ust.1 oraz § 4 ust.1 powołanego rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003r. Zdaniem Prokuratora Okręgowego utrata mocy obowiązującej uchwały nie stanowi przeszkody do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż skutki tego aktu prawa miejscowego nie zamknęły się w okresie od momentu jego wejścia w życie do utraty mocy. Zapisy uchwały obligowały bowiem jej adresatów do uiszczenia stosownych opłat, a niepodporządkowanie się im umożliwiło podjęcie przez właściwy organ działań zmierzających do ich wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Osoby zobowiązane zmuszone były do wniesienia opłat nie mogąc powołać się na niekonstytucyjność podstawy prawnej uchwały, czynności z tym związane wobec niektórych z nich trwają nadal. W odniesieniu do powyższego skarżący powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. sygn. akt W.5/94 (OTK 1994/2/44), rozstrzygającą dopuszczalność skargi na uchwałę organu gminy pomimo jej uchylenia lub zmiany, gdy może być ona stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skarżący przytaczając treść art. 190 ust.4 Konstytucji RP wskazał ponadto, iż nie ulega wątpliwości, że opisana w tym przepisie sytuacja odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, gdyż wydanie aktu po określeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego jego podstawę skutkowałoby potraktowaniem go jako wydanego bez podstawy prawnej wobec utraty mocy obowiązującej tego przepisu. W konkluzji Prokurator Okręgowy stwierdził, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy narusza prawo. Uchybienie to odpowiada przesłance nieważności, o której mowa w art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności stosownie do treści art. 94 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w pkt III przywołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy te tracą moc z dniem 30 listopada 2003r. Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały działa ex tunc. W niniejszej sprawie więc wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały, stałby w opozycji do pkt III tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż Trybunał Konstytucyjny wskazał w nim dzień utraty mocy przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Skoro zatem zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów, to brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych [...] oraz sposobu ich pobierania Rada Miasta wprowadziła stosowne opłaty, określiła ich wysokość oraz sposób i zasady ich pobierania, powołując jako podstawę uchwały przepisy § 3 ust.1 i § 4 ust.1 i 3 oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608). Bezsporna jest również okoliczność, że przedmiotowa uchwała utraciła moc z dniem [...]r., czyli z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] z dnia [...]r. Rady Miniasta w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta oraz sposobu ich pobierania, stosownie do jej przepisu § 7 ust.1. Nie budzi wątpliwości fakt, że zakwestionowana uchwała ma charakter przepisu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Poza sporem pozostaje wreszcie okoliczność, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P.6/2002 orzekł w pkt I: w ppkt 1, że art. 13 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 958 ze zm.) w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, w ppkt 2, że § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2001r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. z 2002r. Nr 214, poz. 1816), jest niezgodny z art. 7, art. 92 ust.1 i art. 94 Konstytucji RP zaś w ppkt 3, że § 4 ust.1 cyt. rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Ponadto w pkt III wyroku Trybunał określił, iż art. 13 ust.4 ustawy, § 3 ust.1 i § 4 ust.1 rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003r., natomiast w pkt II postanowił, iż pobrane na podstawie przepisów § 3 ust.1, § 4 ust.1 i § 8 ust.2 w/w rozporządzenia opłaty nie podlegają zwrotowi. Skarżący trafnie podniósł, że przedmiotowa uchwała mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego pomimo utraty jej mocy obowiązującej z dniem [...]r., gdyż jej skutki nie ustały automatycznie z tym dniem. Należy bowiem zauważyć, że zapisy tej uchwały zobowiązywały jej adresatów do uiszczania stosownych opłat, a niepodporządkowanie się im umożliwiało podjęcie przez właściwy organ działań zmierzających do ich wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Pomimo niekonstytucyjności podstawy prawnej zaskarżonej uchwały osoby zobowiązane zmuszane były do wnoszenia opłat oraz poddania się egzekucji, co w niektórych przypadkach miało miejsce także obecnie. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela w tej kwestii stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 14 września 1994r. sygn. akt W.5/94 (OTK 1994/2/44), zgodnie z którym: I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie ulega zatem wątpliwości, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...]r. jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r.Nr 142, poz. 1591 ze z.), gdyż została wydana w oparciu o przepisy, których niezgodność z Konstytucją RP orzekł Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku z dnia 10 grudnia 2002r. Należy mieć również na uwadze przepis art. 190 ust.4 Konstytucji RP stanowiący, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie Sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania , uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ze wskazanego przepisu wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jej podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Musi bowiem zostać podjęte przez uprawniony podmiot działanie właściwe dla rodzaju postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane orzeczenie Sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innej sprawie, w wyniku którego to wadliwe orzeczenie lub rozstrzygnięcie zostanie wzruszone. Bezsporne jest przy tym, że sytuacja opisana w omawianym przepisie art. 190 ust.4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Wydanie przez organ po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym przedmiocie aktu administracyjnego w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny, skutkowałoby traktowaniem takiego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, ponieważ przepis utracił moc obowiązującą. Z uwagi na powyższe, uzasadnione jest stwierdzenie, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy musi również zostać uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, o której mowa w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji worku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art.152 powołanej ustawy.