I GSK 2161/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Józef Kremis (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. i W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1198/05 w sprawie ze skargi J. B. i W. O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego należności celnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. (V SA/Wa 1198/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i W. O., byłych wspólników [...] s.c. z siedzibą w Sochaczewie, na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. (Nr [...]) w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego należności celnych. W piśmie z dnia 23 października 2002 r. [...] s.c. J. B., W. O. zawarli wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego odnoszącego się do należności celnych w kwocie 15 460,80 zł, orzeczonych decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2002 r. (Nr [...]). Wniosek ten został przekazany do Izby Celnej w Rzepinie, a następnie do Urzędu Celnego w Pruszkowie, w celu rozpatrzenia według właściwości. Naczelnik Urzędu Celnego w Pruszkowie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. (Nr [...]) pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, podając w uzasadnieniu, że do organu restrukturyzacyjnego właściwego ze względu na siedzibę strony wniosek ten wpłynął po terminie określonym w art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.). W dniu 27 stycznia 2003 r. do Urzędu Celnego w Pruszkowie wpłynęło odwołanie Spółki [...] J. B., W. O., w którym wniesiono o uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu strona wskazała, że wniosek złożono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. (Nr [...]) organ odwoławczy postanowił uchylić w całości decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie z dnia 8 stycznia 2003 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Naczelnik Urzędu Celnego w Pruszkowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał w dniu [...] kwietnia 2004 r. decyzję (Nr [...]), którą postanowił pozostawić wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego bez rozpatrzenia, podając w uzasadnieniu, że jest niekompletny. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu celnego pierwszej instancji z dnia 26 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie dodatkowych dokumentów oraz informacji. Organ podkreślił, że strona została pouczona o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku niezawierającego choćby niektórych danych lub załączników wymienionych w art. 1 ust 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o restrukturyzacji. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że wniosek był niekompletny i nie został uzupełniony w sposób wystarczający do oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy, w związku z czym warunki określone w art. 13 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji nie zostały spełnione. Decyzję tę J. B., W. O. (byli wspólnicy [...] s.c.) zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Nr [...]), a także obciążenia Dyrektora Izby Celnej kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożony wniosek oraz informacje zawarte w pismach będących jego uzupełnieniem stanowiły podstawę do przeprowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Podkreślono przy tym, że organ nie tyko nie wszczął postępowania, ale przede wszystkim, badając wniosek, nie podjął próby załatwienia go zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem strony skarżącej, organ powinien rozpatrzyć ponownie cały posiadany materiał dowodowy, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości lub braków, wezwać stronę do ich uzupełnienia, czego jednak nie uczynił. Wskutek tego została naruszona zasada działania organów podatkowych na podstawie przepisów prawa oraz zasada prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 120 i art. 121 Ordynacji podatkowej). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2005 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi", skarżący podnieśli, że wezwanie do nadesłania dokumentów, oraz informacji uzupełniających wniosek zostało sformułowane w sposób niewłaściwy, co uniemożliwiło udzielenie wymaganej przez organ odpowiedzi. W ocenie skarżących, organ wydał decyzję bez dysponowania pełnym materiałem dowodowym, do zebrania którego był zobowiązany. Podniesiono ponadto, że organ skarbowy, który przeprowadził proces restrukturyzacji zadłużenia wynikającego z tej samej decyzji administracyjnej uznał, że warunki wynikające z ustawy o restrukturyzacji zostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - oddalając skargę - stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, a postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wniosek skarżących nie zawierał wszystkich danych wymaganych przepisami ustawy o restrukturyzacji, w związku z czym skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków w trybie art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na wezwanie wspólnicy nadesłali pismo z dnia 20 grudnia 2002 r., w którym stwierdzili, że Spółka nie ma wierzytelności ani wymagalnych długów, dodając, że jako małe przedsiębiorstwo nie jest zobligowana do sporządzania rocznego bilansu finansowego, natomiast rok 2001 został zamknięty dochodem w kwocie 15 619,15 zł, co w efekcie na dzień 30 czerwca 2002 r. dało dochód w wysokości 37 002,41 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy celne zasadnie uznały, że pismo skarżącej z dnia 20 grudnia 2002 r. oraz załączone do niego dokumenty są niewystarczające do rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego. Na ich podstawie nie można było bowiem uznać za wiarygodne informacji o posiadanych przez skarżącą wierzytelnościach podlegających restrukturyzacji. Ponadto organy zasadnie odmówiły mocy dowodowej przedłożonemu przez wnioskodawców zestawieniu środków trwałych, z uwagi na fakt, że dotyczyło ono innego podmiotu, tj. Polskiej [...] J. B., P. B. z siedzibą w Sochaczewie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na zasadnicze rozbieżności w argumentach przedstawianych przez skarżących, którzy w skardze zarzucili organowi, że nie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w sytuacji, gdy wystąpiły wątpliwości lub braki, a jednocześnie w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2005 r. podniesiono, że wezwanie do nadesłania dokumentów i informacji uzupełniających wniosek nie zostało sformułowane we właściwy sposób. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez organ zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 120 Ordynacji podatkowej). W ocenie Sądu, organ pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia postąpił zgodnie z przepisami prawa i na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie zgodzono się również z twierdzeniem skarżącej, jakoby organy celne działały z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 Ordynacji podatkowej). W konkluzji Sąd stwierdził, że zgodnie z ogólnymi regułami, na przedsiębiorcy składającym wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego spoczywał ciężar dowodu wypełnienia przez niego przesłanek ściśle określonych przepisami prawa. Od tego orzeczenia J. B. i W. O. - byli wspólnicy [...]. - złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zaskarżonemu wyrokowi zrzucono naruszenie: 1) art. 13 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców oraz art. 169 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 134 § 1 i art. 151 u.p.p.s.a. - przez wadliwe przyjęcie, że organy administracji obu instancji nie naruszyły przepisów Ordynacji podatkowej, w tym niedostrzeżenie naruszenia art. 187 § 1 oraz art. 122 Ordynacji podatkowej, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że art. 13 ust. 2 i 5 ustawy o restrukturyzacji niektórych od przedsiębiorców oraz art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej mogły mieć zastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżących, dane i załączniki zostały przez nich prawidłowo uzupełnione, natomiast organy administracji nieprawidłowo posłużyły się przepisem art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji, traktując go jako podstawę negatywnego rozpatrzenia wniosku. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono dokonanie rozszerzającej wykładni art. 13 ust. 2 i 5 ustawy o restrukturyzacji oraz art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, bowiem powołanie się na te przepisy nie może, w ocenie skarżących, zmierzać do merytorycznej oceny wniosku i jego załączników, gdyż służą one wyłącznie do usunięcia barków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że organy administracji były zobowiązane do zbadania sprawy oraz ewentualnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 187 1 Ordynacji podatkowej. Podkreślono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia zaistniałe w postępowaniu administracyjnym zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jeśli mogły one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sądowi pierwszej instancji zarzucono dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia oraz mających istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że z góry założono. iż wnioskodawca przedłożył nieprawidłowy wykaz środków trwałych. Skarżący wskazali, że przedłożone zestawienie środków trwałych nie dotyczyło innego podmiotu, lecz następcy prawnego wnioskodawcy, co jednak nie zostało zbadane przez żaden z organów rozpatrujących sprawę. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w argumentach przedstawionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2005 r. nie zaistniały żadne sprzeczności, gdyż organ zarówno zaniechał wyjaśnienia spawy, jak i niewłaściwie sformułował wezwanie do uzupełnienia wniosku, co łącznie uniemożliwiło wnioskodawcy udział w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Na zakończenie wywodów skargi kasacyjnej wskazano, że nieprawidłowe było pobranie wpisu od wartości należności mającej podlegać restrukturyzacji, gdy przedmiotem sporu była kwestia pozostawienia sprawy bez rozpoznania a nie wartość należności publicznoprawnej, będącej przedmiotem niewszczętego postępowania restrukturyzacyjnego. Dlatego też w sprawie powinien być pobrany wpis stały na podstawie § 3 w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 dnia 2003 r. w spraw wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.r.n.p."). Oceniając ten zarzut skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na przewidziany w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 13 ust. 1 i 2 u.r.n.p., a obciążający przedsiębiorcę (w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.r.n.p.), obowiązek dołączenia do wniosku o restrukturyzację dokumentów zawierających niezbędne dane do przeprowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego, którego skutkiem może być bądź wydanie decyzji o warunkach restrukturyzacji, jeżeli z analizy wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów wynika, że zamierzone działania prowadzić będą do przeciwdziałania zjawiskom opisanym w art. 1 ust. 2 u.r.n.p. (art. 18 ust. 1 u.r.n.p.), bądź wydanie decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania restrukturyzacyjnego, jeżeli z analizy danych zawartych we wniosku i załączonych doń dokumentów wynika, że zamierzone działania przedsiębiorcy nie rokują powodzenia w przeciwdziałaniu zjawiskom scharakteryzowanym w art. 1 ust. 2 u.r.n.p. (art. 18 ust. 7 u.r.n.p.). Niewykonanie przez przedsiębiorcę wspomnianego obowiązku, przejawiające się złożeniem wniosku niezawierającego choćby niektórych danych lub załączników wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 13 ust. 1 i 2 u.r.n.p., prowadzi do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił i uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 13 ust. 5 u.r.n.p., gdyż - mimo wezwania wnioskodawców, w trybie art. 169 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., zwanej dalej w skrócie "Ordynacją podatkową"), do uzupełnienia wskazanych braków i pouczenia o skutkach nieuzupełnienia (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003 r., FPK 3/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 125) - wnioskodawcy nie wykonali należycie ustawowego obowiązku, nie przedstawili bowiem wystarczających dokumentów, które pozwoliłyby rozpatrzyć wniosek restrukturyzacyjny według ustawowych kryteriów. W kontekście art. 13 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 1 u.r.n.p., nie można uznać za prawidłowe uzupełnienie wniosku polegające na przedłożeniu przez wnioskodawców wykazu środków trwałych nienależących do podmiotu, którego należności miałyby być przedmiotem ewentualnego postępowania restrukturyzacyjnego. Wnioskodawcy przedstawili wykaz środków trwałych firmy Polska [...] J. B., P. B., z siedzibą w Sochaczewie, gdy tymczasem podmiotem, którego należności publicznoprawne miałyby podlegać restrukturyzacji, jest [...] s.c. J. B., W. O.. Wprawdzie wnioskodawcy twierdzili, że [...]" J. B., P. B. jest następcą prawnym [...] s.c. J. B., W. O. jednakże nie wykazali takiego następstwa prawnego. Również z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można wyprowadzić wniosku o takim następstwie. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że po ustaniu bytu prawnego [...] s.c. J. B., W. O., powstawały kolejne podmioty prowadzące działalność gospodarczą, jednakże żaden z nich - włącznie z ostatnim, tj. [...]" J. B., P. B. - nie legitymował się przymiotem sukcesora [...]s.c. J. B., W. O. W takiej sytuacji, skoro wnioskodawcy nie przedstawili - stosownie do dyspozycji art. 13 ust. 2 pkt 3 - kopii ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych podmiotu, którego należności miałoby dotyczyć postępowanie restrukturyzacyjne, a powołując się na następstwo prawne po [...] s.c. J. B., W. O., nie wykazali sugerowanej sukcesji, Sąd pierwszej instancji miał dostateczne podstawy, by uznać za zgodne z prawem działanie organów właściwych w sprawach restrukturyzacji polegające na zastosowaniu dyspozycji art. 13 ust. 5 u.r.n.p., który niedwuznacznie stanowi, że wniosek niezawierający choćby niektórych danych lub załączników wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 (a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie), pozostawia się bez rozpoznania. Po drugie, wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego zarzucić błędnej oceny co do zastosowania przez organy restrukturyzacyjne art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej. Jeżeli bowiem organy te niewadliwie ustaliły, że wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego zawiera braki, o których mowa w art. 13 ust. 5 u.r.n.p., to prawidłowo zastosowały art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, wzywając skarżących do uzupełnienia wniosku restrukturyzacyjnego o wskazane, niezbędne dane i dokumenty. Pozostawienie wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego bez rozpatrzenia może bowiem nastąpić dopiero po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy na podstawie art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej do usunięcia tych braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2003 r., FPK 3/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 125). Po trzecie, nietrafny jest również, sformułowany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 151 u.p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organy obu instancji nie naruszyły art. 187 § 1 i art. 122 Ordynacji podatkowej. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie uregulowane przepisami ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców charakteryzuje - zwłaszcza w pierwszej fazie - znacznym formalizmem, co odzwierciedla nałożony przez ustawę na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia niezbędnych informacji i dokumentów, którego należyte wykonanie pozwoliłoby organowi restrukturyzacyjnemu przejść do następnej fazy postępowania, w której analizuje się dane pochodzące z przedłożonych informacji i dokumentów oraz ocenia, czy zamierzone działania przedsiębiorcy rokują powodzenie w przeciwdziałaniu zjawiskom opisanym w art. 1 ust. 2 u.r.n.p. Ponieważ to wnioskodawcy nie wykonali należycie - mimo prawidłowego wezwania przez organ prowadzący postępowanie - nałożonego na nich obowiązku ustawowego, nie można skutecznie zarzucać organom, że we wstępnej fazie postępowania nie zebrały i w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej), czy też, że nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 122 Ordynacji podatkowej). W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 151 u.p.p.s.a., który - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi - nie miał podstaw, aby kwestionować postępowanie organów w kontekście reguły proceduralnej wynikającej z art. 187 i art. 122 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do ostatniego akapitu uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zawartym tam uwagom o niewłaściwym pobraniu wpisu od skargi nie sposób przypisać cechy zarzutu opartego na podstawach wskazanych w art. 174 u.p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie orzekał w tym zakresie. Skoro wszczęte skargą kasacyjną J. B. i W. O. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wykazało istnienia usprawiedliwionych podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku, przeto - stosownie do dyspozycji art. 184 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.