II GSK 152/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. d. J. z siedzibą w D., N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 766/07 w sprawie ze skargi P. G. d. J. w D., N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. G. des J. z/s w D. (Niemcy) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych - oddalił skargę. W dniu 13 października 2006 r., na drodze krajowej nr 10 w miejscowości P. Z., przeprowadzono kontrolę pojazdu l. o numerze rejestracyjnym [...], stanowiącego własność skarżącego wraz z przyczepą, stanowiącą własność Dr B. v. La C.. W chwili kontroli kierujący zespołem pojazdów wykonywał przewóz drogowy rzeczy w ramach pomocy humanitarnej bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z powodu nieuiszczenia tej opłaty, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 złotych zgodnie z l.p.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ze zm.), dalej: utd. W wyniku rozpatrzenia odwołania-Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust.1, urt. 87 ust.1, art. 92 ust. 1 i 4 utd. oraz l.p.4.1.załącznika do tej ustawy i § 4 ust.1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 450, poz. 1684 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że skarżący wykonywał transport drogowy bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, iż po przeprowadzonej kontroli wystąpił on z wnioskiem o zwolnienie go na podstawie art. 45 utd. z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd, organ odwoławczy stwierdził, że decyzję o zwolnieniu z opłaty skarżący powinien posiadać w dniu kontroli oraz że wymóg posiadania takiej decyzji był znany skarżącemu, ponieważ przewoził pomoc humanitarną już po raz kolejny. W skardze na powyższą decyzję, skarżący wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 45 utd. został przez niego przesłany do Ministerstwa Transportu faksem w dniu 26 października 2006 r. i do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (18 lipca 2007 r.) żadna odpowiedź od organu nie nadeszła. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i procesowego - w tym w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, nakładając na skarżącego karę pieniężną organy inspekcji transportu drogowego obu instancji prawidłowo uznały, że kontrolowanym pojazdem wykonywano transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący wykonywał przewóz rzeczy w ramach pomocy humanitarnej, na co wskazują dokumenty w postaci listy towarowej oraz świadectwa podarunków. Masa całkowita zespołu pojazdów, którym skarżący wykonywał przewóz po drodze krajowej wynosiła ponad 3,5 tony, a zatem zgodnie z art. 42 ust. 1 utd skarżący powinien był uiścić stosowną opłatę i podczas kontroli okazać prawidłowo wypełnioną winietę (art. 87 utd.). Sąd wskazał, że przepis art. 45 ust. 1 utd wśród wyłączeń od obowiązku uiszczenia opłaty drogowej wymienia przewóz wykonywany m.in. w ramach pomocy humanitarnej. Jednakże zwolnienie, o którym mowa w tym przepisie nie następuje ex lege ale w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez ministra właściwego do spraw transportu, na zgodny wniosek przedsiębiorcy i właściwego organu państwowego lub organizacji humanitarnej (art. 45 ust. 2 utd). Tymczasem zarówno w, dniu kontroli, jak również w toku postępowania administracyjnego i sądowego skarżący nie przedstawił decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 2 utd. zwalniającej go z opłaty za przewóz wykonywany w dniu 13 października 2006 r. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że przepis art. 45 ust. 1 utd nie miał zastosowania w sprawie i że w związku z tym organ prawidłowo nałożył karę pieniężną. Zwrócenie się przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 45 ust. 2 utd, w ocenie Sądu, nie stanowiło zagadnienia wstępnego obligującego organ kontrolny do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a Zdaniem Sądu organ nie może zawieszając postępowanie administracyjne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. " kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych dowodów i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W niniejszej sprawie w chwili kontroli skarżący nie posiadał dowodu uiszczenia opłaty drogowej ani decyzji o zwolnieniu go z tej opłaty. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują za takie uchybienie karę pieniężną w wysokości 3000 złotych, co wskazuje, że organ administracji miał podstawy do wydania kwestionowanej decyzji. P. G. des J. z siedzibą w D. (Niemcy) zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną i wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, tj. poprzez przyjęcie że zwolnienie przewidziane w art. 45 utd. nie następuje ex lege w stosunku do podmiotów wykonujących przewóz w ramach pomocy humanitarnej oraz że brak zwolnienia w dacie kontroli nie może zostać konwalidowany poprzez późniejsze przedstawienie stosownej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że wielokrotnie wykonywał przewóz pomocy humanitarnej z Niemiec na teren Polski, korzystając ze zwolnienia. Niezwłocznie po wykonaniu przewozu zwrócił się również o wydanie decyzji, mogącej konwalidować występujący - w ocenie organu brak. Skarżący podniósł, że Sąd nie zbadał, czy decyzja taka nie została wydana przez ministra właściwego do spraw transportu do dnia wydania zaskarżonego orzeczenia i stwierdził, że nie dysponuje odpowiednimi środkami, które pozwoliłyby mu na przyspieszenie toku postępowań przed centralnymi organami administracyjnymi, a ewentualna ingerencja Sądu w tym zakresie była konieczna dla oceny prawidłowości zachowania się skarżącego. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien podając w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia. Skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd I instancji z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 utd. i przyjęcie, że zwolnienie na podstawie tego przepisu, przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w ramach pomocy humanitarnej z opłaty za przejazd po drogach krajowych nie następuje ex lege oraz że brak zwolnienia w dacie kontroli nie może zostać konwalidowany przez późniejsze przedstawienie stosownej decyzji administracyjnej. Zgodnie z przytoczonym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 45 ust 1 utd. przedsiębiorca wykonujący transport drogowy może być zwolniony z opłat, o których mowa w art. 42 i art. 43 utd., w przypadku wykonywania przez niego przewozów w ramach pomocy humanitarnej, medycznej lub w przypadku klęski żywiołowej. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu zwolnienie, o którym mowa w ust. 1, następuje, w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez ministra właściwego do spraw transportu, na zgodny wniosek przedsiębiorcy i właściwego organu państwowego lub organizacji humanitarnej. Użyty w ust. 1 art. 45 utd. zwrot "może być zwolniony z opłat" wskazuje, że zwolnienie to ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny i pozostawione zostało uznaniu ministra do spraw transportu. Zwolnienie to następuje na zgodny wniosek przedsiębiorcy i właściwego organu państwowego lub organizacji humanitarnej w każdym wypadku w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2 art. 45 utd.), której treść decyduje o okresie zwolnienia. Z treści analizowanego przepisu wynika w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że zwolnienie przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w ramach pomocy humanitarnej, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, nie zostało dokonane przez ustawodawcę ex lege lecz następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez ministra właściwego do spraw transportu. W wydanym wyroku Sąd I instancji wbrew odmiennym zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej nie wypowiedział się w kwestii możliwości konwalidowania braku zwolnienia w dacie kontroli przez późniejsze przedstawienie stosownej decyzji administracyjnej, lecz ocenił, że wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem do ministra właściwego do spraw transportu o wydanie decyzji mogącej konwalidować ten brak nie uzasadniało zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący nie przytoczył tego przepisu w podstawie skargi kasacyjnej w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł zbadać powyższego zarzutu. Z analogicznych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł poddać kontroli kasacyjnej zarzutu niezbadania przez Sąd I instancji, czy w wyniku wniosku skarżącego minister właściwy do spraw transportu wydał decyzję zwalniającą skarżącego z opłat, gdyż w podstawie tego zarzutu skarżący nie przytoczył żadnego przepisu prawa procesowego, który jego zdaniem został naruszony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.