I OSK 1687/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Wojciech Chróścielewski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 651/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2007 r., I SA/Wa 651/07 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Otwocka decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił M. K. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], działka nr [...] w obrębie [...], gdyż wnioskodawczyni nie spełnia wymogów z art. 5 pkt 1 (w wyroku - art. 5 ust. 1) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, ze art. 5 pkt 1 ustawy dnia 29 lipca 2005 r. daje prawo do nieodpłatnego przekształcenia użytkownikom wieczystym lub ich następcom prawnym, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu państwa na podstawie innych tytułów. Nieruchomość jednak nie została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie, gdyż oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie aktu notarialnego w związku z zawarciem przez K. i E. S. ze Spółdzielnią Mieszkaniową Służby [...] w O. warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości w O. przy ul. [...] na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod warunkiem, że PMRN w O. nie wykona prawa pierwokupu. Z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r, nie wynika, że przez wywłaszczenie należy rozumieć także umowy zawarte na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Ponadto i tak wnioskodawczyni nie spełnia wymogu z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. bowiem nie jest ona następcą prawnym byłych właścicieli w rozumieniu tego przepisu. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej ma charakter czynności syngularnej, a wiec nie obejmuje przeniesienia praw o charakterze osobistym, nie powoduje więc następstwa prawnego w rozumieniu tego przepisu. W skardze do Sądu M. K. podniosła, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zamian za nieruchomość zbytą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. mieści się w zakresie pojęcia "w zamian za wywłaszczenie", ponadto zaś brak podstaw, aby kwestionować następstwo prawne skarżącej wynikające z aktu notarialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku podzielił zarzut skarżącej, co do nieprawidłowej interpretacji art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. w zakresie pojęcia "wywłaszczonej nieruchomości". Zdaniem Sądu pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" obejmuje nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. Interpretując to pojęcie należy dodatkowo sięgnąć do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla sprawy znaczenie ma interpretacja przesłanki podmiotowej z art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Prawo do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobie, której nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste jako nieruchomość zamienna oraz jej następcom prawnym. Pojęcie następców prawnych obejmuje wyłącznie spadkobierców, ponieważ jest związane z osobą a nie prawem użytkowania wieczystego. Poprzez sprzedaż użytkowania wieczystego dotychczasowy użytkownik nie przenosi na następcę tytułu osoby wywłaszczonej. Następcami prawnymi w zakresie praw wynikających z wywłaszczenia dokonanego w 1964 r. są wyłącznie spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie nabywcy prawa użytkowania nieruchomości od spadkobierców. Pojęcie następcy prawnego użyte w art. 5 ustawy musi być interpretowane jako następstwo po tytułem ogólnym. Przepis ten dotyczy bowiem kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. Czym innym jest zaś prawo do odpłatanego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zgodnie z art. 1 ustawy nie zawiera ograniczeń. W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła w całości wyrok Sadu I instancji, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez niewłaściwą wykładnię polegająca na zawężającym rozumieniu terminu "następca prawny" ograniczającym się jedynie do następcy prawnego pod tytułem ogólnym, podczas, gdy termin ten powinien obejmować zarówno następstwo prawne pod tytułem ogólnym, jak i szczególnym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku "w całości i o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez NSA" lub o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż aktem notarialnym z 16 października 1990 r. następcy prawni K. i E. Z. S. zbyli na rzecz M., J. i R. K. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Podniesiono także, iż ustawodawca nie dał powodów do ograniczania pojęcia "następca prawny" wyłącznie do następstwa prawnego pod tytułem ogólnym. W oparciu o wykładnię językową historyczną, logiczną, systemową i teleologiczną wykazywano, że pod pojęciem "następca prawny" użytym w art. 5 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. należy rozumieć zarówno następstwo prawne pod tytułem ogólnym, jak i szczególnym. Wskazano przy tym, iż z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że nie było wolą ustawodawcy różnicowanie następców prawnych w art. 5 pkt 1 ustawy na sukcesorów uniwersalnych i syngularnych. Wywodzono także, iż na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnionym do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości był poprzedni właściciel lub jego następca prawny. Sąd Najwyższy uznał, że termin ten obejmowała także sukcesora syngularnego – postanowienie z 27 lutego 2002 r., III CKN 520/00, OSNC 2003, nr 2, poz. 26. Pogląd ten na zasadzie analogii można zastosować do art. 5 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Prawo żądania nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność jest prawem podmiotowym majątkowym, które w prawie polskim jest prawem zbywalnym, a wyjątki w tym zakresie mogą wynikać tylko z ustawy. Zauważono także, że chęć naprawienia krzywd wyrządzonych przez PRL będąca ratio legis art. 5 pkt 1 ustawy nie może uzasadniać zwężającej wykładni tego przepisu z powołaniem się na argument, ze tylko osoby wywłaszczone i ich sukcesorzy uniwersalni byli pokrzywdzeni przez PRL. Prawo nie zna pojęcia dziedziczenia statusu bycia pokrzywdzonym przez PRL W chwili otwarcia spadku nie przysługiwało małżonkom S. żadne roszczenie odszkodowawcze do Skarbu Państwa, które mogłoby zostać odziedziczone przez ich spadkobierców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 14590 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji stanowił, iż przekształcenie takiego prawa następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że objęci zakresem tego przepisu są również ci użytkownicy wieczyści, którzy otrzymali to prawo w zamian za nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. Także więc podlegają temu przepisowi osoby, które zawarły "pod przymusem wywłaszczenia" na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości umowy ekspioracyjne. Rozważenia wymaga jednak interpretacja pojęcia "następca prawny" użytego w tym przepisie, a zwłaszcza sprecyzowania, czy należy pod tym pojęciem rozumieć osoby, które w prawo użytkowania wieczystego weszli w drodze sukcesji uniwersalnej – np. dziedziczenia, czy też również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym – tzw. sukcesji syngularnej – w drodze umowy. W rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa nastąpiło w drodze sprzedaży prawa, które nie wywołuje takich skutków jak przy sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej zawartej na gruncie prawa cywilnego, zakładającej autonomię woli oraz zasadę, iż przenoszone jest to prawo, które posiadane jest przez zbywcę. Taki zakres podlega nabyciu i jest treścią woli nabywcy. Nabywcy mieli świadomość, iż nabywają prawo użytkowania wieczystego. Nie mogli oni nabyć roszczenia prawnego o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, które przyznane zostało dopiero ustawą z 29 lipca 2005 r., czy też nawet wcześniejszą ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209). Umowa dotycząca zbycia przez następców prawnych K. i E. Z. S. prawa użytkowania wieczystego została zawarta bowiem w dniu 16 października 1990 r. W wyroku z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 763/06, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż nie można w drodze decyzji administracyjnej zmieniać zakresu woli uczestników obrotu cywilnoprawnego, poza zakres, który został wyznaczony przez prawodawcę. Zasadą wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2005 r. jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za opłatą, która osoba na rzecz, której prawo to zostało przekształcone obowiązana jest wnieść na rzecz dotychczasowego właściciela. Osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy zawartej jednak pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego – por. R. Skwarło, Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, LEX/el 2007 teza 6. W art. 1 ust. 3. ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawodawca wyposażył osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości mieszczących się w zakresie przedmiotowym przekształcenia w prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia. Nie powinno ulegać najmniejszej wątpliwości, iż pod tym pojęciem "następcy prawni" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej. W teorii prawa powszechnie przyjmuje się, iż bez uzasadnionej przyczyny tym samym zwrotom użytym przez ustawodawcę w ramach jednego aktu prawnego nie można przyznawać różnego znaczenia prawnego – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zwadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. Tak więc, skoro w art. 5 tej samej ustawy ustawodawca również posłużył się określeniem "następcy prawni" to, co do zasady powinno ono mieć takie samo znaczenie jak we wcześniej powołanym przepisie. Wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazuje jednak w sposób niezbity, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Taka bowiem interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowano by w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nie znajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.