II SA/Gl 213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska w K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wschodniej obszaru Miasta K.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej: u.p.z.p. W § [...] przedmiotowa uchwała zobowiązała Burmistrza Miasta K., w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie zmian planu, do sporządzenia jednolitego tekstu i rysunku planu oraz do ich publikacji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Pismem z dnia [...] 2007 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z art. 27 u.p.z.p zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Z kolei art. 34 ust. 1 tejże ustawy, stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych panów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że zmiana planu miejscowego wymaga przeprowadzenia całej procedury planistycznej, opisanej szczegółowo m. in. w art. 17 ustawy. Zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy w przypadku zmiany planu miejscowego procedurę planistyczną otworzyć winna uchwała rady gminy w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zmiany planu miejscowego gminy K. uchwała taka, oznaczona numerem [...], podjęta została na sesji [...] 2006 r. Przepisem § [...] ust. [...] tej uchwały Rada Miejska w K. postanowiła o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. - część zachodnia, przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] roku oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. – część wschodnia, przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] roku. Co do tej części postępowania Wojewoda [...] nie zgłosił żadnych zarzutów. Zwieńczeniem procedury planistycznej, której celem była zmiana planu miejscowego, powinno być jednak, zdaniem organu nadzoru, podjęcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, który – na mocy cytowanego już art. 34 ust. 1 ustawy – zastąpiłby dotychczas obowiązujący plan miejscowy. Uchwała taka winna zawierać wszystkie elementy, jakie wymagane są przepisami ustawy. W przypadku tak zakończonej procedury przyjęta uchwała, po jej opublikowaniu i wejściu w życie, uchyliłaby ex lege uchwałę, którą ustalono uprzednio obowiązujący plan. Tymczasem Rada Miejska w K. nie podjęła nowej uchwały, lecz dokonała zmiany jedynie niektórych postanowień uchwały nr [...]. Zważywszy, że – stosownie do treści art. 34 ust. 1 u.p.z.p. – wejście w życie uchwały Nr [...] spowodowało, zdaniem Wojewody [...], uchylenie obowiązującej dotychczas uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje jedynie regulacja częściowa, która nie zawiera minimum postanowień wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa dla planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż skarga nie jest zasadna albowiem art. 27 u.p.z.p. traktuje jedynie o trybie zmian a nie o wymaganym ich zakresie. Zakres zmian określa bowiem w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu rada gminy na wniosek burmistrza. Gdyby intencją ustawodawcy było sugerowane w skardze każdorazowe uchwalanie de facto nowego planu w pełnym zakresie to nie byłoby w ustawie użyte sformułowanie "zmiana planu" a raczej użyto by pojęcia "opracowanie nowego planu dla terenu posiadającego ważny plan miejscowy" lub podobnego. Burmistrz Miasta K. uznał także za niesłuszny argument, iż w wyniku przyjęcia uchwały o zmianie planu przestał obowiązywać plan zmieniany, wskazał nadto, iż zmiana planu dokonana została w zgodzie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 2 czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych aktów prawnych wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących postanowień stanowiącej prawo miejscowe uchwały w sprawie planu miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego - albo uchylenia dotychczasowego aktu i wprowadzenia w jego miejsce aktu nowego, albo też ograniczyć się jedynie, bez naruszania bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę treści, uchylenie lub dodanie jedynie poszczególnych jej postanowień. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż na podstawie art. 14 ust. 4 pkt. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (Dz.U. Nr 82 z 1999 r., poz. 929 ze zm.) Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. ustalił przywołane już w odpowiedzi na skargę przez Burmistrza Miasta K. "Zasady techniki prawodawczej", stanowiące załącznik do tego rozporządzenia (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W załączniku tym Dział VII poświęcono projektom aktów prawa miejscowego wskazując w § 143, że do aktów tych stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w innych wyliczonych działach załącznika, w tym w dziale II zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja) ustawy". W myśl zawartego w tymże dziale § 82 zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. Odnosząc się do treści aktu nowelizującego § 93 ust. 1 załącznika wskazuje z kolei, iż ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby - także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację. W trybie wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od generalnej dopuszczalności nowelizacji aktu bez potrzeby uchwalenia go ponownie w całości § 84 wskazuje, że jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy. Wskazane generalne reguły prawotwórstwa znalazły swe potwierdzenie także w cytowanej już wyżej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 27, zamieszczonym po przepisach regulujących tryb uchwalania planu miejscowego (normujących poszczególne fazy procedury planistycznej) stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tym samym wskazany przepis potwierdza dopuszczalność dokonywania zmian o charakterze nowelizacyjnym, wymagając jedynie, w zgodzie z powszechnie przyjętą w procesie stanowienia prawa zasadą, by zmiana aktu dokonywana była w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego (por. np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, 2004). Problematyce mocy obowiązującej uchwał w sprawie planu miejscowego ustawodawca w u.p.z.p. poświęcił jeszcze jeden przepis, art. 34 ust. 1 ustawy stanowiący, iż wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Przywołana norma odnosi się jednak jedynie do sytuacji gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Świadczy o tym jednoznacznie zarówno literalne brzmienie przepisu (mowa bowiem o wejściu w życie planu, a nie poszczególnych jego postanowień oraz o utracie mocy obowiązującej innych planów a nie tego właśnie, który podlega nowelizacji) jak też oczywisty cel przepisu, poprzez wskazany automatyzm reguły kolizyjnej nie dopuszczający obowiązywania na danym obszarze dwóch jednocześnie obowiązujących planów miejscowych (por. szerzej np. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 279 i nast.). Notabene, jak wskazuje się w literaturze, uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego lub w sprawie uchwalenia nowego planu miejscowego z reguły w sposób wyraźny określają zakres i czas obowiązywania dotychczasowych regulacji na terenie objętym nowymi przepisami. Unormowania takie, zawarte w przepisach przejściowych i końcowych, umożliwiają ustalenie zakresu derogacji, będącej konsekwencją wejścia w życie nowych unormowań (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym... j.w.). Wskazać też należy, iż z mocy art. 16 ust. 1 cytowanego już rozporządzenia, jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy. Z kolei z mocy ust. 2 przywołanego przepisu uregulowanie zawarte w ust. 1 stosuje się odpowiednio do ogłaszania tekstów jednolitych aktów normatywnych innych niż ustawa. Teksty jednolite tych aktów ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego. W konsekwencji powyższych uwag zarzuty Wojewody [...] wobec zmieniającej fragmenty obowiązującego planu miejscowego uchwały Rady Miejskiej w K. uznać należy za nieuzasadnione. Z treści art. 34 u.p.z.p Wojewoda [...] wyprowadza bowiem wniosek, iż każda uchwała w sprawie planu miejscowego, zarówno wprowadzająca nowy plan jak też zmieniająca plan obowiązujący, powoduje z chwilą jej wejścia w życie utratę mocy obowiązującej całości planu dotychczasowego. W konsekwencji, zdaniem Wojewody [...], każda zmiana planu wymaga ponownego uchwalenia i ogłoszenia go w całości w nowej wersji albowiem uchwalenie i opublikowanie jedynie nowelizacji powoduje, iż tylko ten nowo wprowadzony fragment pozostałby w obrocie prawnym, dotychczasowy plan w całości utraciłby bowiem moc obowiązującą. Zdaniem składu orzekającego wniosek taki jest nieuprawniony, a jego wyprowadzenie spowodowane zostało mylną interpretacją art. 27 i 34 u.p.z.p. W konsekwencji tejże wykładni Wojewoda [...] zanegował bowiem możliwość jakiejkolwiek nowelizacji uchwały w sprawie planu miejscowego pozostawiającej w mocy uchwałę dotychczasową w pozostałej (nie zmienianej) części, wbrew art. 27 u.p.z.p. traktując zmianę planu jako tożsamą z uchwaleniem planu nowego. Nie dostrzegając jakiejkolwiek różnicy pomiędzy uchwaleniem nowego planu a nowelizacją planu dotychczasowego (wedle Wojewody [...] w obydwu przypadkach wymagane jest nie tylko zachowanie tej samego procedury planistycznej lecz nadto uchwalenie i opublikowanie nowego tekstu i rysunku planu w całości) podważył tym samym cel istnienia art. 27 ustawy, czyniąc go de facto całkowicie zbędnym. W konsekwencji wobec dochowania przez Radę Miejską w K. objętych procedurą planistyczną czynności, od których przeprowadzenia art. 27 ustawy uzależnia dopuszczalność zmiany planu miejscowego i wobec niestwierdzenia podnoszonego przez Wojewodę [...] naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)., oddalił skargę uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] r. z dnia [...] r. za niezasadny.