II SA/Po 203/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.Sz. , J. J., M. N. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 555,- (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska Dnia [...] Rada Miejska podjęła uchwalę nr [...] "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., we wsiach K., B., S., w części dotyczącej lokalizacji napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x400 kV + 2x220 kV, po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV P. –K.". Przedmiotem ustaleń planu jest przebudowa istniejącej linii wysokiego napięcia, a celem regulacji "stworzenie podstaw formalnych i prawnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji oraz sformułowanie zapisu dotyczącego nowych parametrów technicznych linii, zasad lokalizacji słupów oraz wielkości strefy ograniczonego użytkowania (...)". W § 1 ust. 1 tej uchwały szczegółowo wskazano miejscowości oraz numery działek stanowiących obszar objęty uchwała, w tym między innymi działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położone w K. W § 1 ust. 2 ustalono strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż tej linii elektroenergetycznej o szerokości łącznej 44 m, po 22 m po obu stronach linii, licząc od osi linii w każdą stronę i w konsekwencji w ust. 3 zmieniono uchwalone w dniu [...]plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej - wskazanych osiedli w ten sposób, że zmniejszono strefę ograniczonego użytkowania od linii elektroenergetycznej z 40 do 22 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii. To uregulowanie wiąże się z ustaleniami zawartymi w § 6 pkt 1 i 2 wprowadzającymi: szerokość uciążliwości elektromagnetycznej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x220 kV + 2x400 kV wynoszącą 18 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii oraz szerokość uciążliwości akustycznej od linii elektroenergetycznej wynoszącą 22 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii. W § 8 ust. 1 ustalono obowiązek świadczenia - na warunkach określonych przepisami szczególnymi - dostępu do słupów linii elektroenergetycznej zlokalizowanych na konkretnych działkach położonych w K., B. i S., w tym między innymi na działce nr [...]położonej w K. Powyższa uchwała jest przedmiotem skargi wniesionej - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - przez A. Sz., E. i M. S., J.J., M. N. - właścicieli objętych uchwała działek w K. Skarga E. i M. S. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 22 września 2005 r. - wobec czego nie jest przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr [...] z [...]została uchwalona z rażącym naruszeniem prawa i w sposób szczególnie niestaranny. W większości swoich postanowień łamie zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji). Wobec powyższego, zdaniem skarżących, z uwagi na nieścisłości, błędy, nieuregulowanie podstawowych kwestii, które uchwała miała uregulować - taki akt prawny uniemożliwia sprawne i spójne działanie gminy. Skarżący zgodnie z art. 101 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwali Radę Miejską do usunięcia nieprawidłowości, w odpowiedzi na co, pismem z dnia [...] czerwca 2005 r., Rada poinformowała, że w dniu [...]podjęto uchwałę nr [...]o nieuwzględnieniu wezwania. Uzupełniając skargę, w piśmie procesowym z dnia[...]marca 2006 r. skarżący wyjaśnili i udokumentowali, że skarżący A. Sz. jest właścicielem działki nr [...]i [...], J. J. jest właścicielem działki nr [...]i [...], a M. N. właścicielką działki nr [...] i [...]. Wszystkie wymienione działki objęte są planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. Gmina wniosła o oddalenie skargi. Na wstępie przyznano, że zarzuty, nieścisłości i błędy występujące w zaskarżonej uchwale faktycznie występują, jednak nie są na tyle istotne, aby skutkowały koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśniono, że nie uwzględniono wezwań skarżących do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego ponieważ na podstawie uzyskanych opinii i stanowisk uczestników procedury planistycznej i na podstawie rozmów z mieszkańcami pojawiła się możliwość porozumienia, co do w części innego przebiegu linii elektroenergetycznej, niż przyjęty w kwestionowanej uchwale. Wyjaśniono także, że przeprowadzany jest nowy proces planistyczny, którego celem jest dobór optymalnego przebiegu trasy linii, uwzględniającego interesy stron. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. II 892/05, 894/05, 895/05 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej nr [...]w części dotyczącej działek położonych w miejscowości K. o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano na naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a i 5a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem skarżący - właściciele działek położonych na terenie objętym planem - nie zostali indywidualnie, pisemnie zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwalał na sprawdzenie, czy organy Gminy zbadały spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że skarżący obciążyli swoje nieruchomości służebnościami gruntowymi na rzecz inwestora, polegającymi w szczególności na prawie przeprowadzenia przez ich działki linii elektroenergetycznej, przez co ograniczyli zakres własnego interesu prawnego w postępowaniu planistycznym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1359/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wskazując, że sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały nie ustalił jednoznacznie jej sprzeczności z prawem. Zdaniem sądu drugiej instancji, brak dokumentacji nie zwalnia Sądu od dokonania w określonych kwestiach samodzielnych ustaleń. Sąd administracyjny, oceniając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może skutecznie powoływać się na brak materiału dowodowego wskazującego, czy rada gminy dokonała oceny spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z innym aktem planistycznym (studium). W takiej sytuacji Sąd winien dokonać oceny we własnym zakresie. Jeżeli spójność między planem miejscowym, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma faktycznie miejsce, to eliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego z powodu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być zasadne. Zdaniem sądu drugiej instancji nie każde naruszenie procedury planistycznej skutkuje nieważnością planu w myśl regulacji art. 2 ust. 1 w/w ustawy. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, że skarżący powinni zostać zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. Wyjaśniono również, że w związku ze zmianą ustaleń planistycznych w przedmiotowym planie w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących, doszło do naruszenia ich interesu prawnego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w W. wniosły o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r. powyższy wniosek został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się uzasadnione. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd miał zatem na uwadze, że skarżący wnosząc skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Jako właściciele działek objętych przedmiotowym planem miejscowym mogli bowiem oczekiwać, że w związku ze zmianą planu ingerencje w ich prawo własności będzie mniejsze bądź będzie się dokonywać na innych zasadach, niż ustalone dotychczas. Legalność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy z dnia [...]należy ocenić według stanu prawnego określonego w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p. W art. 18 tej ustawy szczegółowo określono przebieg procesu sporządzenia projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, jak też wskazano właściwość organów w tym procesie i uczestników procesu oraz ustalono terminy wykonywania czynności przewidzianych w procesie. Zdaniem Sądu w toku prac planistycznych zakończonych uchwaleniem zaskarżonej uchwały, doszło do naruszenia ustalonego w art. 18 u.z.p. trybu prac i właściwości organów, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p. Procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania w niniejszej sprawie rozpoczęto uchwaleniem przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w K., B., S., Dz., R., P. i K. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.z.p. uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna określać granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały. Do wyłącznej kompetencji rady gminy zastrzeżono zatem określenie granic przyszłego projektu planu miejscowego. Uchwała z dnia [...] nie zawiera, zdaniem Sądu, określenia granic obszaru objętego planem, ani w części tekstowej, ani w części graficznej. W rezultacie to Burmistrz Gminy, sporządzając projekt planu, dokonał samodzielnie określenia tych granic, naruszając tym samym właściwość organów. W toku prac planistycznych doszło także do uchwalenia planu "etapowo". Jak wynika z załączonej dokumentacji, sporządzony przez Burmistrza Gminy projekt planu miejscowego, który został przedłożony odpowiednim organom do uzgodnienia i następnie wyłożony do publicznego wglądu (zgodnie z art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 4, 6 u.z.p.) różni się treścią od projektu planu przedłożonego Radzie Miejskiej w do uchwalenia w dniu [...]. Projekt planu przedłożony do uzgodnienia i wyłożony do publicznego wglądu dotyczy wsi K., B., S., Dz., R., P. i K., gdy tymczasem projekt przedłożony do uchwalenia w dniu [...]dotyczy jedynie wsi K., B. i S. Doszło bowiem w toku postępowania planistycznego do podziału pierwotnego projektu na dwie części. W dniu [...]Rada Miejska podjęła mianowicie uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsiach Dz., R. P. i K., natomiast plan miejscowy co do wsi K., B. i S. został uchwalony dopiero w dniu [...]. Zmiana taka została dokonana bez uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...]o przystąpieniu do sporządzenia planu. Należy zauważyć, że rada gminy może, w ramach przyznanej jej swobody planistycznej, dokonywać w toku prac planistycznych zmian co do obszaru objętego planem, jednakże zmian takich można dokonać jedynie na podstawie uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Działań takich nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowi to naruszenie właściwości organów, o jakich mowa w art. 27 u.z.p. Kolejnym naruszeniem procedury planistycznej było niezawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniem planu (art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.p.). Należy zauważyć, że Burmistrz Gminy całkowicie pominął ten etap prac planistycznych, bowiem niespornym jest, że o terminie wyłożenia projektu planu nie zawiadomiono pisemnie żadnego z właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Skarżący w niniejszej sprawie zostali w ten sposób pozbawieni możliwości ochrony swoich praw (złożenia zarzutów) w toku procedury uchwalenia planu, zagwarantowanej im przepisami art. 24 u.z.p. Wskazane powyżej naruszenia procedury planistycznej, zdaniem Sądy, są na tyle poważne, że skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. Nietrafny natomiast okazał się zarzut braku spójności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą z dnia [...] nr. W studium bowiem przewidziano budowę na terenie gminy "linii przesyłowej prądu zmiennego 400 kV P./P. – O.W." (k. 74-75, 97), przewidując konieczność rezerwacji pasa o szerokości 88 cm od osi linii energetycznej. Należy zauważyć, że studium sporządzane w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, było opracowaniem przeznaczonym do użytku organów gminy, określającym politykę przestrzenną gminy, wyznaczającym kierunki rozwoju gminy, mającym przede wszystkim charakter analityczno-badawczy. W studium nie określono szczegółowo położenia i rozmiarów planowanych inwestycji, pozostawiając te problemy do rozwiązania w planach miejscowych. W świetle tych uregulowań nie można uznać za brak spójności ze studium ustanowienia w zaskarżonej uchwale strefy ograniczonego użytkowania o szerokości jedynie 22 m od osi linii energetycznej, wynikające z innych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji. Skoro stwierdzone naruszenia właściwości organów i procedury planistycznej skutkują ponowieniem całego postępowania planistycznego, zbędnym jest ustosunkowanie się do innych zarzutów skargi dotyczących niespójności w nazewnictwie, błędów redakcyjnych itp. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1, 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska za nieobecnego sędziego /-/ B.Drzazga MK