II SA/Go 392/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik,, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXII/240/06 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy (Dz. Urz. Województwa Nr 105 poz. 1864) I. stwierdza nieważność paragrafu 13 ust. 1, 2, 3 i 6 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I sentencji wyroku. Uzasadnienie. Prokurator Okręgowy wniósł skargę na Uchwałę Rady Gminy z dnia [...] pażdziernika 2006r. Nr XXXII/240/06 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy (zwaną dalej – uchwałą). Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej §13 ust. 1, 2, 3 i 6, zarzucając rażące naruszenie następujących przepisów: 1) art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity DZ.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) - zwaną dalej ustawą - oraz art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), poprzez ustanowienie w § 13 ust. 1 i 2 bonifikat dla nabywców lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, będących ich dotychczasowymi najemcami, w wysokości 88% w przypadku jednorazowej zapłaty ceny nabycia i 84 % w przypadku zapłaty ceny w ratach w okresie do 5 lat od sprzedaży, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów prawa miejscowego odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikat udzielanych przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu nieruchomości stanowiących lokale mieszkalne ich najemcom, 2) art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 50 wskazanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ustanowienie w § 13 ust. 3 w związku z 13 ust. 1 i 2 uchwały bonifikat dla użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych przeznaczonych na cele mieszkaniowe dokonujących nabycia własności użytkowanych nieruchomości w wysokości 88% w przypadku jednorazowej zapłaty ceny nabycia i 84 % w przypadku zapłaty ceny w ratach w okresie do 5 lat od sprzedaży pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów prawa miejscowego odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikat udzielanych przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu nieruchomości gminnych oddanych uprzednio w użytkowanie wieczyste, 3) art. 70 ust. 4 ustawy poprzez obniżenie w § 13 ust. 6 ustawowej wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny zakupu gminnej nieruchomości w postaci lokalu mieszkalnego oraz nieruchomości na cele mieszkaniowe na rzecz jej dotychczasowego użytkownika wieczystego, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że łączna wysokość bonifikat ustalonych przez Radę Gminy w zakwestionowanych przepisach uchwały wynosi 88 % - w przypadku jednorazowej zapłaty ceny nabycia i 84% - w przypadku zapłaty ceny w ratach w okresie do 5lat od daty sprzedaży. Skarżący wskazał, że kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Podstawę prawną upoważniającą radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, stanowi art. 40 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na treść przepisów art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 2, art. 4 pkt 9, art. 25 ust. 1 ustawy, skarżący stwierdził, że rada gminy nie posiada uprawnień do ustanawiania norm prawnych w sposób generalny regulujących kwestie związane z wysokością udzielanych nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od ceny sprzedaży tychże lokali oraz ustanawiania analogicznych norm w sposób generalny regulujących wysokość udzielanych przez organ wykonawczy gminy bonifikat od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie skarżącego kompetencje w zakresie udzielenia bonifikaty posiada wójt, burmistrz, prezydent miasta, natomiast radzie gminy służy jedynie uprawnienie do wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na udzielenie zaproponowanej przez wójta bonifikaty na sprzedaż konkretnej nieruchomości. Nadto, według stanowiska skarżącego, przepis art. 68 ust. 1 ustawy, nie daje podstaw do wydawania aktów o charakterze generalnym, odnoszących się do ogólnie określonego kręgu podmiotów i niesprecyzowanych nieruchomości, natomiast takie uregulowania zawiera § 13 ust. 1, 2 i 3 uchwały. Zdaniem skarżącego organ wyrażający zgodę na udzielenie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel. Te same zarzuty skarżący sformułował odnośnie przepisu § 13 ust. 6 uchwały. Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 70 ust. 4 ustawy upoważnia radę gminy do wyrażania zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części ceny nieruchomości, nie daje zaś radzie gminy uprawnienia do generalnego zobowiązania organu wykonawczego do stosowania wobec nabywców nieruchomości obniżonej stawki oprocentowania niespłaconej, rozłożonej na raty części ceny nieruchomości. W ocenie skarżącego przepisy §13 ust. 1, 2 i 3 uchwały są niezgodne z treścią przepisu art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zarzucił ponadto, że przy tak ustalonych zasadach nabycia nieruchomości wchodzących w skład mieszkalnego zasobu gminy, przeprowadzone transakcje sprzedaży nieruchomości pozbawione będą cechy ekwiwalentności świadczeń. Ustalenie ceny nabycia nieruchomości na poziomie wynikającym z zakwestionowanych zapisów uchwały, zdaniem skarżącego, ma charakter darowizny. Ponadto uregulowania uchwały w tym zakresie wprowadzają nierówność praw pomiędzy mieszkańcami gminy – najemcami mieszkań komunalnych, a mieszkańcami, którzy potrzeby mieszkaniowe zaspakajają nie korzystając z mienia komunalnego. Tm samym zakwestionowane przepisy uchwały naruszają, zdaniem skarżącego, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że zasadność skargi pozostawia pod ocenę Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy uchwały miały następujące brzmienie: § 13.1.Przy wykupie przez najemcę lokalu mieszkalnego obniża się jego cenę o 80%. 2. Cenę sprzedaży ustaloną zgodnie z ust. 1 obniża się: 1) o 40% w przypadku jednorazowej zapłaty ceny nabycia, 2) o 20 % w przypadku deklarowanego skrócenia spłaty ceny nabycia do 5 lat. 3. Do sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe, stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i 2. 6. Rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki na nieruchomości, przy oprocentowaniu w wysokości 10 % stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Przepisem materialnoprawnym stanowiącym podstawę do podjęcia w uchwale uregulowań dotyczących bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, był art. 68 ust. 1 ustawy, natomiast - do przyjęcia w uchwale obniżonej stawki oprocentowania niespłaconej części ceny nieruchomości - art. 70 ust. 4 ustawy. W myśl art. 68 ust. 1 właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 i 7 , jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, jako lokal mieszkalny. Definicję pojęcia "właściwy organ", zawiera art. 4 pkt 9 ustawy, i tak w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy właściwym organem jest organ wykonawczy gminy. Stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Znaczenie pojęcia gospodarowania zasobem wynika z art. 25 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy, obejmuje ono między innymi zbywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4 (który to przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania), następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. A zatem, z treści przytoczonych powyżej przepisów ustawy wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, przy sprzedaży nieruchomości na cele mieszkaniowe lub jako lokal mieszkalny, może udzielić bonifikaty od ceny sprzedaży, przy czym decyzja w tym zakresie winna być poprzedzona zgodą rady gminy, a zgodę taką rada udziela w formie uchwały. W oparciu o przytoczone powyżej przepisy ustawy, Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę, która w sposób generalny regulowała kwestię zgody na udzielanie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości na cele mieszkaniowe lub jako lokal mieszkalny. Przyjęta interpretacja przepisu art. 68 ust. 1 ustawy jest błędna, a uchwalony w oparciu o taką interpretację u akt prawa miejscowego, we wskazanym zakresie, rażąco narusza prawo. Z literalnego brzmienia przepisu art. 68 ust. 1 ustawy, wynika że nie daje on podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Możliwości takich Rada Gminy będzie pozbawiona w wypadku przyjęcia generalnej regulacji wynikającej z zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 68 ust. 1 warunkiem udzielenia bonifikaty jest nie tylko sprzedaż nieruchomości na określony w ustawie cel, ale również ustalenie ceny zgodnie z art. 67 ust. 3. Przedstawiona powyżej argumentacja pozostaje aktualna odnośnie naruszenia art. 70 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 art. 70 stawki procentowej niespłaconej części ceny nieruchomości, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy - zgodę wyrazić może rada gminy. W tym przypadku rada gminy, przed wyrażeniem zgody, również powinna mieć możliwość zbadania czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania zmienionej stawki oprocentowania. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, zgodnie z którym uchwała narusza wynikającą z przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równego traktowania obywateli przez władzę publiczną. O nierównym traktowaniu podmiotów prawa można mówić jedynie wtedy, gdy są one w identycznej sytuacji, a są nierówno traktowane. Zaskarżoną uchwałą organ stanowiący gminy przyznał preferencje określonej grupie mieszkańców gminy, wyróżniającej się od pozostałych członków wspólnoty gminnej tym, że są najemcami lokalu mieszkalnego lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Wszystkim członkom wyodrębnionej w ten sposób grupy, przy dokonywaniu transakcji zakupu lokalu mieszkalnego lub nieruchomości, przyznano bonifikatę w jednakowej wysokości. Sytuacja prawna najemców lokali mieszkalnych i użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiących własność gminy oraz pozostałych członków wspólnoty gminnej, ze względu właśnie na przysługujące im prawa do tychże nieruchomości, jest odmienna. A zatem nie można mówić, że kwestionowane uregulowania uchwały pozostają w sprzeczności z zasadą równości obywateli wobec prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sieprnia 2002r. Prawo o postępwaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust. 1, 2, 3, 6. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punckie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I, nie podlega wykonaniu. Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA I. Fornalik M. Bohdanowicz G. Staniszewska