II OSK 1071/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 127/06 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 marca2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2005r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2005 r. o wymierzeniu A. J. kary w wysokości 75 000 zł. za nielegalne użytkowanie stacji dystrybucji gazu płynnego propan-butan, położonej na działce nr 16/4 w T. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toku postępowania jednoznacznie ustalono, ze A. J. przystąpił do użytkowania stacji dystrybucji gazu, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Naruszenie określonego w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) powoduje, rygor w postaci kary pieniężnej. W skardze na powyższe postanowienie A. J. zarzucił naruszenie art. 10 §1 i 2 kpa przez całkowite pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz art. 79 § 1 i 2 kpa przez niepowiadomienie go o terminie czynności przeprowadzonej w dniu 4 października 2005 r. i bezpodstawne odstąpienie od odebrania wyjaśnień od skarżącego, dotyczących rzeczywistego charakteru czynności podejmowanych na przedmiotowym obiekcie, a zmierzających do zachowania wszystkich wymogów niezbędnych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowania oraz bezpodstawne odstąpienie od przesłuchania na tą okoliczność świadków. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kara pieniężna jest wysoce represyjna, a jej wysokość unicestwi realną możliwość podjęcia przez skarżącego działalności gospodarczej i niewspółmiernie do stopnia zawinienia uszczupli jego prawa majątkowe. Do skargi załączył kserokopie decyzji z dnia 6 grudnia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stacji dystrybucji gazu płynnego oraz zawiadomień kierowanych do Państwowe Straży Pożarnej Komendy Miejskiej w L., Państwowej Inspekcji Pracy w L., Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. i Starosty L. o zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia 7 września 2005 r. i z dnia 23 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że budowa stacji została zakończona w listopadzie 2005 r., a organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy poczyniły ustalenia o faktycznym przystąpieniu skarżącego do użytkowania stacji dystrybucji gazu płynnego nim uzyskał on pozwolenie na użytkowanie stacji ostateczną decyzją, co wynika jednoznacznie z protokołu czynności z dnia 4 października 2005 r. i z dokumentacji fotograficznej. Protokół został podpisany przez skarżącego bez uwag, stąd brak podstaw do przyjęcia, że organ pominął jakiekolwiek uwagi skarżącego. Sąd nie stwierdził naruszeń art.10 §1 i 2 ani art. 79 §1 i 2 kpa, tok postępowania dał skarżącemu możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i nie ograniczał podejmowania inicjatywy dowodowej, ani nie naruszał innych wymagań, w sposób który mógłby w jakimkolwiek zakresie wpływać na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd podzielił również stanowisko organów co do podstawy prawnej i wymiaru nałożonej kary, samo zawiadomienie organów o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania nie jest wystarczające do odstąpienia od stosowania kary i w sposób oczywisty nie czyni zadość obowiązkowi uzyskania przez zainteresowanego decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. Kwestia zastosowania kary i jej wysokości nie jest pozostawiona do uznania organu, lecz ściśle określona w ustawie. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik A. J. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 i 59f w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego pomimo ich sprzeczności z art. 42 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), naruszenie prawa procesowego – art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) poprzez zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym dotyczącym kwestii zgodności art. 57 ust. 7 i art. 59f w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego z art. 42 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2005 r. , mimo iż postanowienie to zapadło w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wadliwie z naruszeniem art. 10 §1 i 2, 79 § 1 i 2 oraz 77 § 1 kpa, naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez całkowite pominięcie jakiegokolwiek wyjaśnienia podstaw sanacji tych naruszeń procedury. Z tych przyczyn wniesiono o wstrzymanie wykonania postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2005 r., wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów z Konstytucją i Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się merytorycznie do zarzutów i argumentacji skarżącego, dokonał sanacji naruszeń prawa i niedostatecznie wyjaśnił swoje stanowisko. Następnie podniesiono, że Sąd bezpodstawnie przyjął, iż protokół kontroli z dnia 4 października 2005 r. jest jednoznaczny, a dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu nie była znana skarżącemu i nie została mu zapewniona możliwość udzielenia wyjaśnień w tym zakresie. Ponadto stwierdzono, że sprawa niniejsza ma charakter karny w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 42 Konstytucji RP. Przemawia za tym jej znaczna dolegliwość, ale także cel i funkcje związane z zastosowaniem sankcji wobec podmiotu odpowiedzialnego. W postępowaniu tym, mającym charakter karny, nie zapewniono poszanowania zasady domniemania niewinności, prawa do bycia niezwłocznie poinformowanym o istocie oskarżenia, prawa do odpowiedniego czasu i możliwości przygotowania obrony, prawa do obrony od pierwszej czynności postępowania, prawa przesłuchania świadków oskarżenia, prawa do sądu rozumianego jako organ o szczególnej pozycji ustrojowej, który jest uprawniony do pełnej kontroli zaskarżonej decyzji zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym, poprzedzonej w razie potrzeby nowym postępowaniem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 7 i art. 59 f w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane ( w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej Dz.U. Nr 89,poz.414 ze zm., obecnie Dz.U. z 2006 r., Nr 156,poz. 1118 ze zm.). pomimo ich sprzeczności z art. 42 ust. 1 – 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności .Ten zarzut powiązany został z argumentem, że teoria prawa wyróżnia najogólniej biorąc : sankcje cywilne, egzekucyjne i karne a w konsekwencji administracyjna kara pieniężna nałożona na A. J., jako sankcja w istocie karna, powinna być nałożona z zachowaniem zasad i trybu odpowiedzialności karnej. Pominięcie w tym katalogu sankcji administracyjnych jest wadliwe z wielu względów. W ostatnich kilkudziesięciu latach na całym świecie zauważa się wzrost regulacji prawnych wprowadzających sankcje administracyjne o różnym charakterze( w polskim prawie administracyjnym liczba takich sankcji – o zróżnicowanym charakterze - zbliża się do dwustu), wielokrotnie wypowiadał się na ich temat Trybunał Konstytucyjny ustalając zasady ich stosowania, często orzekają w sprawach sankcji administracyjnych sądy administracyjne, wypowiada się na ich temat doktryna. W ramach europejskiego soft law przyjęta została w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy właśnie w sprawie sankcji administracyjnych R(91)1 Pogląd D.Szumiło-Kulczyckiej nie znalazł aprobaty w doktrynie prawa administracyjnego, która problematykę sankcji administracyjnych podejmuje coraz częściej, W ocenie charakteru sankcji administracyjnych nie można pomijać charakteru prawa administracyjnego, będącego prawem publicznym o normach bezwzględnie obowiązujących, prawem regulującym władcze działanie organów administracji publicznej, wyrażające się m.in. w kompetencjach do nakładania sankcji administracyjnych. Argument ten jest zatem chybiony , co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 . W wyroku tym Trybunał orzekł że wskazany artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał odniósł się do kwestii związanej z zarzutem skargi kasacyjnej wywodząc m.in. że " istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej." W związku z powołanym wyrokiem występowanie z pytaniem prawnym sformułowanym w skardze kasacyjnej do Trybunału Konstytucyjnego stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego kolejny zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy , a mianowicie art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przez zaniechanie wystąpienia do TK z pytaniem prawnym dotyczącym kwestii zgodności art. 57 ust. 7 i 59 f w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego z art. 42ust. 1-3 Konstytucji oraz z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie mógł być uznany za zasadny. Nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisów postępowania , które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi na zaskarżone postanowienie, mimo że postanowienie to zapadło w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu gdyż organ naruszył art. 10 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 77 § 1 k.p.a. ,a to skutkowało , zdaniem pełnomocnika, przyjęciem błędnego stanu faktycznego. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) a z akt sprawy wynika, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu a następnie w zażaleniu nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności ,które potwierdzałyby później podnoszone argumenty. Wiedząc o podpisanym protokole i jego ustaleniach, wnosząc zażalenie skarżący uczestniczył w postępowaniu, mógł powoływać się na inne okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody potwierdzające jego wersję zdarzeń . Nie można w tej sytuacji podnosić ,że skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu . Późniejsze podnoszenie nowych okoliczności w sytuacji gdy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy nie może być skuteczne. Z uwagi na powyższe nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstaw sanacji tych naruszeń procedury. Zważywszy że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.