III OSK 1674/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 82/25 w sprawie ze skargi T.N. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.N. (dalej: skarżący) na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku: 1. zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 17 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji o środowisku – w terminie 14 dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1; 3. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddalił skargę w pozostałej części; 5. zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku w zakresie treści decyzji tego organu z 9 grudnia 2024 r., wraz z uzasadnieniem oraz potwierdzeniem jej odbioru przez A. sp. z o.o. z siedzibą w K., jako spółkę komunalną gminy [...]. W odpowiedzi, pismem z 10 stycznia 2025 r., organ udostępnił skarżącemu żądaną decyzję po jej częściowej anonimizacji. Następnie 22 stycznia 2025 r., skarżący wniósł ponaglenie, żądając przekazania właściwej formy udostępnionej decyzji, tj. bez dokonania jej anonimizacji. Postanowieniem z 29 stycznia 2025 r. organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, podnosząc zarazem, że skarżący otrzymał wszystkie oczekiwane informacje w kształcie, na jaki pozwalały inne, obowiązujące organ w tym zakresie regulacje. W dniu 11 lutego 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 17 grudnia 2024 r. i dotyczył od początku pełnej treści decyzji. Dlatego doręczając tę decyzję po dokonanej anonimizacji organ nie uczynił zadość żądaniu skarżącego, a więc pozostawał w tym względzie w bezczynności. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego co do zakresu dokonanej przez organ anonimizacji. Żądana decyzja dotyczy spółki komunalnej, która chociaż nie jest jednostką sektora finansów publicznych, to należy ją traktować jako podmiot publiczny, ponieważ wynika to z jej komunalnej formy własności i wykonywania zadań publicznych. Stąd też anonimizacja w zakresie odnoszącym się do wszelkich danych dotyczących tej spółki nie znajduje uzasadnienia. Kolejne wątpliwości wiążą się z powołaną przez organ ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, która miała być usprawiedliwieniem dokonanej anonimizacji w dalszym zakresie. Sąd I instancji powołał w związku z tym art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z 30 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania, może zostać złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Natomiast z okoliczności tej sprawy nie wynika, czy rzeczywiście spółka komunalna żądała wyłączenia z udostępniania jakichkolwiek informacji, a jeśli tak, to jakich i czy w ogóle wniosek w tym przedmiocie był skuteczny, tzn. czy został złożony w terminie. Natomiast, jeśli przedmiotowa decyzja zawiera informacje podlegające rzeczywistej ochronie i zasadna jest w tej mierze ich anonimizacja, to rolą organu powinno być wydanie w tym względzie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w ściśle określonym zakresie. Tego rodzaju decyzji organ nie wydał. Sąd I instancji nie znalazł podstaw uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej. Stąd też oddalenie skargi w pkt 4 wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1, 2, 3, 5. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8 ust. 1 oraz w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej a także w związku z art. 14 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się bezczynności. Po drugie, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy środowiskowej w związku z art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że organ dopuścił się bezczynności na skutek niewydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku wobec częściowej anonimizacji wnioskowanego przez skarżącego dokumentu (decyzji). Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy środowiskowej a także w związku z art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej przez brak rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w jej pełnych granicach, co polegało na zaniechaniu dokonania analizy zakresu anonimizacji przeprowadzonej przez organ. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchybienie przez Sąd I instancji regułom sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku przejawiające się zaniechaniem wyjaśnienia wskazań co do dalszego postępowania przez organ. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 15 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że anonimizacja udostępnianej informacji jest co do zasady wyłączona w przypadku, gdy wnioskowany przez skarżącego dokument dotyczy publicznej działalności spółki komunalnej. Po drugie, art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że częściowa anonimizacja danych podlegających ustawowej ochronie powinna każdorazowo wiązać się z wydaniem przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Istota zarzutów kasacyjnych w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy sposób udostępnienia decyzji skarżącemu, oznaczał, że w istocie do zadośćuczynienia żądaniu skarżącego nie doszło, a zatem, że organ pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że sama decyzja została skarżącemu udostępniona. Nie ulega także wątpliwości, że decyzję w znacznej mierze zanonimizowano. Anonimizacja dotyczyła: daty wydania decyzji, jej numeru porządkowego, daty odwołania złożonego od decyzji organu I instancji, nazwy podmiotu, który odwołał się od decyzji organu I instancji, jego adresu, pełnej nazwy organu I instancji, daty i numeru decyzji organu I instancji, której dotyczy wskazana we wniosku decyzja, lokalizacji (nazwy) oczyszczalni ścieków, w której doszło do przekroczenia warunków wodnoprawnych, nazwy obu organów oraz dat i numerów wydanych przez nie decyzji wodnoprawnych, które zostały przekroczone w związku z działalnością spółki komunalnej, nazwy spółki, której decyzję organu I instancji uchylono i ponownie ustalono, jej numeru KRS, adresu, a także wysokości nałożonej przez odwoławczy administracyjnej kary pieniężnej, nazwy i numeru akredytacji nadanej laboratorium, które wykonywało dla spółki komunalnej badania jakości ścieków, tytułu operatu wodnoprawnego, na który w uzasadnieniu decyzji organ się powoływał oraz osób reprezentujących spółkę komunalną. Wbrew twierdzeniom organu, większość tych danych nie ma żadnego związku z ochroną danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa (art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej). Trudno również znaleźć uzasadnienie dla zastosowania wobec tych danych art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej, dotyczącego ochrony informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Przede wszystkim, z akt sprawy nie wynika, że spółka na rzecz której wydano przedmiotową decyzję wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie tych danych z udostępnienia. Ponadto, organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia części zawartych w decyzji i zanonimizowanych informacji o środowisku. W konsekwencji uniemożliwił kontrolę sądowoadministracyjną swojego stanowiska w tym zakresie po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że na gruncie ustawy środowiskowej również wyłącznie danych z udostępnienia jest ograniczone, ponieważ możliwe jest wyłącznie po rozważaniu przez organ wydający decyzję w tym przedmiocie interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku. Jak już jednak wyżej wskazano, decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jak i decyzji o wyłączeniu informacji z udostępnienia nie wydano, a zatem brak jest tego rodzaju oceny, która pozwalałaby na kontrolę stanowiska organu w tym zakresie. Sąd I instancji prawidłowo zatem odwołał się do art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy środowiskowej w związku z art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej, a zarzut naruszenia powołanych przepisów nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej, który stanowi, że władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8 ustawy środowiskowej, podlegają informacje dotyczące między innymi środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska oraz na emisje i zanieczyszczenia, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Z obowiązku w tym zakresie organ się nie wywiązał, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że w sposób ogólny odniósł się do zakresu dokonanej przez organ anonimizacji, skoro Sąd I instancji szczegółowo wskazał dane, które zostały usunięte. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekając, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie pełnej treści przedmiotowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym (podobnie jak nie uczynił tego Sąd I instancji), że organ powinien udostępnić pełną treść decyzji, a jedynie, że kwestia jej udostępnienia lub odmowy udostępnienia nie została załatwiona pomimo wniosku skarżącego w tym przedmiocie. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w sposób niebudzący wątpliwości zarówno z sentencji wyroku, jak i jego uzasadnienia. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.