IV SA/Wa 1143/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej stwierdzenia ustania ubezpieczenia społecznego rolników - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego rolników w zakresie ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego, macierzyńskiego i emerytalno-rentowego dla Z. G. od dnia 1 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazując, że wskazany przez skarżącego art. 180 §1 kpa wprowadza zasadę subsydiarności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, dlatego przepisy tego kodeksu stosuje się w postępowaniu wówczas, gdy przepisy dotyczące postępowania w sprawach ubezpieczeń społecznych nie regulują danej kwestii proceduralnej. Postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych rolników zostało uregulowane w art.36 i nast. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25). Powołana ustawa nie zawiera jednak regulacji w zakresie wznowienia postępowania, czy też przeprowadzenia ponownego postępowania w przypadku stwierdzenia, że prawomocna decyzja w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu była błędna, dlatego zgodnie z art. 52 ust. 1 omawianej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc m.in. art.83a. Zastosowanie tego przepisu opiera się na całości jego brzmienia, tj. "decyzje ostateczne (..), od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Skoro jednak skarżący skorzystał z drogi odwoławczej do sądu, to przepis ten nie znajduje zastosowania wobec skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. Z. G. zarzucił rażące naruszenie art. 180 §1 kpa poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, oraz art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez przyjęcie, że wniesienie odwołania przez skarżącego w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wyklucza możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej w trybie art. 156 kpa. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1143/07 W uzasadnieniu skargi wskazano, że według art. 180 §1 kpa, stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest zasadą, wyjątkiem zaś są inne regulacje. Przepisy art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie regulują kwestii stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 i nast. kpa, jak również nie wynika z nich, aby wniesienie odwołania w trybie powołanych przepisów uniemożliwiło stronie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych w myśl przepisów kpa. Przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych i tylko takich, od których nie wniesiono odwołania, dlatego a contrario, na podstawie art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. art. 180 § 1 kpa, wobec decyzji nieostatecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wprost, w tym art. 156 i nast. tego kodeksu. Dopuszczalność prowadzenia odrębnego od sądowego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej jest tym bardziej uzasadniona, że w postępowaniu cywilnym toczącym się na skutek odwołania od decyzji organu ubezpieczeniowego sąd powszechny nie ma możliwości badania przesłanek nieważności decyzji administracyjnej - na co wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt II UKN 356/01. Skoro więc decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r. nie była decyzją ostateczną, przepis art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajduje wobec niej zastosowania, dlatego powinien być wprost zastosowany art. 156 i nast. kpa. Przepisy ustaw ubezpieczeniowych regulują bowiem odmiennie jedynie kwestię stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie regulują natomiast kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych. Przyjęcie stanowiska, że w przypadku złożenia od decyzji odwołania do sądu stronie nie przysługuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jeszcze nieostatecznej oznaczałoby, że w obrocie prawnym mogłyby funkcjonować decyzje zawierające wady określone w przepisie art. 156 kpa. Ani bowiem organ ubezpieczeniowy, ani też strona nie mogłaby zainicjować w takiej sytuacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafnie bowiem uznano w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2007 r., iż art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74, ze zm.) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia Sygn. akt IV SA/Wa 1143/07 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), wyłącza dopuszczalność wszczęcia - wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. -postępowania o stwierdzenie jej nieważności, z wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 180 §1 kpa, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Za przepis ustalający odmienne, wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zasady postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy uznać art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 poz. 74, ze zm.), mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887, ze zm.). Według powołanego 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej w zakresie ubezpieczeń społecznych, może być prowadzone tylko wobec decyzji ostatecznej względem której nie zostało złożone odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Z akt sprawy wynika, iż wobec wnioskowanej przez skarżącego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r, skarżący złożył odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O., który je oddalił wyrokiem z dnia [...] października 2005 r. Decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, stała się decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Z mocy bowiem art. 180 §1 kpa, do decyzji tej stosuje się art. 16 §1 kpa, według którego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Ostateczność decyzji administracyjnej jest zatem cechą prawną tych decyzji, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r., nie przysługiwał środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji lecz, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przysługiwało odwołanie do sądu [pracy i ubezpieczeń społecznych] w terminach i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Złożenie odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie stoi zatem na przeszkodzie uznaniu decyzji z Sygn. akt IV SA/Wa 1143/07 zakresu ubezpieczeń społecznych za decyzję ostateczną w rozumieniu art. 16 §1 kpa. Mimo więc, iż skarżący złożył od decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r. odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O., to nie wyklucza ono uznania tej decyzji za ostateczną w administracyjnym toku instancji. Tym samym, decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r., w dniu wnioskowania przez skarżącego o stwierdzenie jej nieważności, oraz w dniu wydania przez Prezesa KRUS decyzji z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., była decyzją ostateczną. Skoro jednak skarżący złożył wobec niej odwołanie do sądu, to do oceny dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia wobec niej postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności, znajduje zastosowanie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w świetle którego takie postępowanie nie może być wszczęte. Prawidłowe jest zatem ustalenie Prezesa KRUS, iż wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nie zostały spełnione przesłanki z powołanego art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, mimo niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2007 r., w której Prezes KRUS nie rozważył kwestii ostateczności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Brak tych rozważań, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, iż art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tylko dlatego, że złożono od niej odwołanie do sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie stanowi jednak naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Czym innym jest natomiast kwestia prawomocności decyzji administracyjnej, wskazana w art. 269 kpa, według którego decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Odrębność instytucji ostateczności decyzji administracyjnej od jej prawomocności, w rozpatrywanej sprawie polega właśnie na tym, iż wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. przysługiwało prawo złożenia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (z którego to prawa skarżący skorzystał), którego orzeczenie dotyczy mocy obowiązującej kwestionowanej w odwołaniu decyzji. Sąd rozpatruje bowiem sprawę w jej merytorycznym zakresie, ale wydanym orzeczeniem odnosi się wprost do samej, zaskarżonej odwołaniem, decyzji. W świetle powyższego, argumentacja skarżącego o braku zastosowania wobec decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r., art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z racji iż decyzja ta nie stała się ostateczna, skutkiem czego nie odpowiada hipotezie tego przepisu, jest chybiona. Należy przy tym podkreślić, iż Sygn. akt IV SA/Wa 1143/07 przyjęcie za skarżącym dopuszczalności oceny legalności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przez organ administracji, mimo złożenia od niej odwołania do sądu, skutkowałoby dualizmem oceny bytu prawnego tej decyzji, i w konsekwencji mogłoby doprowadzić do konkurencji w związaniu oceną prawną zawartą w decyzji wydanej w trybie nieważnościowym z oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu wydanym w trybie odwoławczym. Normatywny zakres art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wyłącza uznanie decyzji za nie będące ostatecznymi, gdy złożono od nich odwołanie do sądu, skoro przepis ten ma służyć dopuszczalności poddawania ocenie prawnej w trybie administracyjnym tych decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, które nie były przedmiotem oceny sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W przeciwnym razie, ocena prawna decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, dokonywana w trybie administracyjnym, konkurowałaby z oceną prawną dokonywaną w postępowaniu odwoławczym przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. W tym względzie, nie ma również zastosowania do niniejszej sprawy pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w powołanym przez skarżącego postanowieniu z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt II UKN 356/01, ponieważ dotyczy on odmiennego stanu faktycznego, w którym skarżący nie złożyli do sądu odwołania od decyzji organu rentowego, lecz domagali się, aby sąd rozpatrzył ich żądanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Dotyczyło to zatem decyzji, wobec której nie złożono odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.