III SA/Lu 140/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005 r. działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. S. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej na własny rachunek. W uzasadnieniu uchwały stanowiącej jej załącznik podniesiono, że w dniu [...] listopada 2005 r. radny J. S. zawarł umowę dzierżawy gruntów wchodzących w skład zasobu gminy. Doprowadziło to do naruszenia art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co w konsekwencji rodzi obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Na powyższą uchwałę skargę sądową złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakazuje radnemu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza", w związku z czym należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Art. 2 tej ustawy stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Istotnym elementem pojęcia działalności gospodarczej jest również określenie podmiotu podejmującego tę działalność, jakim jest przedsiębiorca. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą fizyczną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność sądową – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Niesporne jest, że radny J. S. prowadzi działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych, jak również to, że zawarł umowę dzierżawy gruntów rolnych stanowiących własność Gminy. W tych okolicznościach – zdaniem organu nadzoru – J. S. nie ma statusu przedsiębiorcy i nie prowadzi działalności gospodarczej. Stanowi o tym art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że jedynym aktem prawnym regulującym działalność gospodarczą radnych jest ustawa samorządowa, która nie odsyła do innych przepisów. Nietrafne jest zatem stanowisko organu nadzoru, odnośnie zastosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą prowadzą nie tylko przedsiębiorcy, ale i inne podmioty. Bardziej adekwatne byłoby sięgniecie do przepisu regulującego sprawy tej samej materii, czyli do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 10, poz. 79 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy – wójtowie, zastępcy wójta, skarbnicy gmin i sekretarze gmin nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Tak więc tutaj ustawodawca zawarł wyjątek. Gdyby nie było drugiej części przepisu, to do działalności gospodarczej należałoby zaliczyć działalność wytwórczą w rolnictwie. Intencja ustawodawcy jest wyraźna. Czyni tutaj odstępstwo w pojmowaniu działalności gospodarczej rozumianej w sposób szeroki. Takiego wyjątku nie ma w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Innym przepisem szczególnym regulującym kwestię działalności gospodarczej jest ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, w której zawarto pojęcie "pozarolnicza działalność gospodarcza". Pojęcie takie wskazuje, że istnieje również rolnicza działalność gospodarcza. Stanowisko skarżącego odnośnie stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest zatem niezrozumiałe i nieuzasadnione. Potwierdzają to wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. K 30/98 (OTK 1999/5/101) i z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. K 41/04 (OTK 2005/6/68). Art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem antykorupcyjnym i powinien być interpretowany szeroko. Wydzierżawiona przez radnego nieruchomość stanowi mienie komunalne. Istotne w sprawie jest również to, że w sytuacji gdyby umowa dzierżawy zawierana była na okres dłuższy niż 3 lata, radny uczestniczyłby w podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie tej nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym). J. S. od dawna był zainteresowany wydzierżawieniem tych nieruchomości. Wykorzystał fakt, że był radnym, aby zawrzeć umowę i wykorzystać mienie gminne. Radny złożył w dniu [...] 2005 r. pismo, w którym stwierdził, że w związku z wygraniem przetargu na dzierżawę został poinformowany przez radcę prawnego, że będzie zmuszony zrezygnować z mandatu radnego. Czyni tę powinność i prosi o załatwienie sprawy zgodnie z prawem. Wniosek ten rozpatrywany był na sesji Rady Gminy w dniu [...] 2005 r., gdzie podjęto przedmiotową uchwałę. Zaistniała zatem ustawowa przesłanka uzasadniająca wygaśnięcie mandatu radnego. Nie powinno być tak, aby w pracach rady uczestniczyły osoby łamiące ustawowe zakazy i przez to podważały zaufanie społeczne w stosunku do działającej rady. Społeczność Gminy jest mała. Przedmiotową nieruchomość poprzednio wydzierżawiała wdowa, samotnie wychowująca czworo uczących się dzieci. Radny przystąpił do przetargu, podwyższał cenę wywoławczą, przez co pozbawił prawa wydzierżawienia nieruchomości osobie, której organ powinien pomóc. Sprawą oburzeni są mieszkańcy miejscowości N., w której mieszka radny. Zachowanie radnego było społecznie szkodliwe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Przede wszystkim jednak, nie doszło do naruszenia art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. - radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Konsekwencją naruszenia powyższego zakazu jest wygaśnięcie mandatu radnego, które następuje w drodze uchwały podjętej przez radę gminy (art. 190 ust. 1 pkt 2a i art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., zwanej dalej "Ordynacją wyborczą"). Zaskarżona przez Wojewodę Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] 2005 r. została wydana na podstawie ww. przepisów z tym uzasadnieniem, że radny J. S. zawarł w dniu [...] 2005 r. umowę dzierżawy, na podstawie której wydzierżawił od gminy M. grunty rolne położone we wsi N. Nie jest sporne, że J. S. prowadził działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych. Dotyczy to również gruntów wydzierżawionych od Gminy M. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały kluczowe znaczenie ma określenie pojęcia "działalność gospodarcza", o którym mowa w art. 24 f ust. 1 u.s.g. Przepisy u.s.g. nie zawierają definicji owego pojęcia. Skoro tak, w poszukiwaniu właściwego znaczenia zwrotu "działalność gospodarcza", należy dokonać wykładni systemowej. W myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zwanej dalej u.s.d.g. – działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W rozumieniu art. 4 ust. 1 u.s.d.g. – przedsiębiorcą jest m.in. osoba fizyczna, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że w świetle przepisów u.s.d.g. – działalnością gospodarczą nie jest działalność wytwórcza w zakresie upraw rolnych, zaś rolnik prowadzący tego rodzaju działalność, nie jest przedsiębiorcą. Do definicji pojęć "działalność gospodarcza" i " przedsiębiorca" zawartych w art. 2 i art. 4 u.s.d.g., odsyłają wprost przepisy art. 4792 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm.) i art. 5a ust. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). O wykluczeniu z pojęcia "działalność gospodarcza" – działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego stanowi wprost art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, pozy. 679 ze zm.) . Skoro ten ostatni przepis zezwala osobom pełniącym bardzo ważne funkcje publiczne na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, nie sposób przyjąć, aby ustawodawca w art. 24 f ust. 1 u.s.g. zakazał prowadzenia takiej działalności radnym, tym bardziej, że w gminach typowo wiejskich, większość radnych stanowią rolnicy. W świetle tego uregulowania, nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby radny prowadził działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych na gruncie stanowiącym mienie komunalne gminy. Gdyby ustawodawca w art. 24 f ust. 1 u.s.g. chciał zdefiniować "działalność gospodarczą" w sposób odmienny niż uczynił to w art. 2 u.s.d.g., niewątpliwie dałby temu wyraz zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej (por. § 146 i § 148 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – Dz. U. nr 100, poz.908). W tych okolicznościach, brak było podstaw do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. S.. Skoro zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, w związku z art. 24 f ust. 1 u.s.g., przeto zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Końcowo podnieść należy, że prawnie obojętną kwestią jest ocena działania J. S. z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Znaczenia prawnego nie ma również sprawa deklaracji J. S. dotyczącej zrzeczenia się mandatu radnego, bowiem podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2a , nie zaś art. 190 ust.1 pkt 2 Ordynacji wyborczej. Z tych względów oraz na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.