II SA/Bd 488/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 488/07 UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku B. i P. Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie konstrukcji dachu (na odcinku trzech metrów od granicy z działką nr [...]) i nadbudowie budynku mieszkalnego (na pozostałej części budynku) na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia T. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, iż nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, bezpośrednio graniczącą z jego posesją, gdyż rozbudowa budynku mieszkalnego zagraża jego posesji. Nadmienił także, iż istniejący już budynek inwestora i tak jest już wyższy o ponad 1 metr od jego budynku, co już spowodowało pęknięcia w murach i inne uszkodzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania T. D. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, że decyzja została wydana w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa wskazując, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w świetle art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, zamierzenie inwestycyjne zostało - jako powodujące zmianę zagospodarowania terenu - ustalone poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a której projekt został pozytywnie uzgodniony z odpowiednim organem wskazanym w ustawie (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji organ pierwszej instancji nie naruszył wymogów określonych w art. 53 ust. 4 w/w ustawy, a mianowicie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się do zarzutów T. D. Kolegium wskazało, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (art. 63 ust. 2 ustawy), a zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich. Kolegium uznało ponadto, że kwestia powołana przez odwołującego nie stanowi przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gdyż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że jest możliwe zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie określonym we wniosku pod warunkiem, że projekt budowlany zostanie opracowany w sposób w pełni uwzględniający parterową, jednokondygnacyjną zabudowę znajdującą się na działce nr [...] oraz elementy zabudowy niezbędne dla jej prawidłowego funkcjonowania. W skardze wniesionej do Sądu T. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc argumenty wywiedzione już w odwołaniu. Ponadto skarżący powołał się na to, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 21 listopada 2007 r. o sygn. akt 948/06 odrzucił skargę P. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta [...], jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] naruszają przepisy postępowania, a w szczególności zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niewątpliwie artykuł ten wskazanej ustawy należy do kategorii przepisów bezwzględnie wiążących, co oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu, skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru, co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma, więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa nie stanowi inaczej, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone, w tym art. 7, nakazujący organom, aby w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz miały na względzie słuszny interes obywateli. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. W związku z tym zmierzając do ustalenia na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Co oczywiste, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSANAPiUS 1995/7/83). Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że okolicznością o podstawowym znaczeniu determinującą dalszy przebieg postępowania było ustalenie czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. W ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej artykułu wskazuje się, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Paragraf trzeci rozporządzenia (ust. 1) zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W tym świetle uznać należy, iż wprawdzie organ orzekający w przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczył obszar analizowany jednak zdaniem Sądu organ nie dokonał oceny czy zrealizowanie planowanej inwestycji da się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innym prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie, co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu do dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (szerzej Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod redakcją, prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2005, str. 492 i nast.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niewątpliwie określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, co jednak nie wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Brak wyjaśnienia okoliczności czy zrealizowanie planowanej inwestycji będzie zgodne z przedmiotowymi cechami występującymi w obszarze analizowanym stanowi istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej i mogło wywrzeć wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Kolejnym zagadnieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę organów administracji, łączącym się z powyższymi rozważaniami jest wskazanie, że zgodnie z postanowieniami art. 136 kpa postępowanie odwoławcze stanowi kontynuację postępowania przed organem I instancji a organ odwoławczy, jeżeli zachodzi taka konieczność ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a łącząc postanowienia tego przepisu z dyspozycją art. 7 kpa obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej, należy stwierdzić, że organy administracji powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania uwzględniając ewentualne zmiany w nim zachodzące. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został zachowany, ponieważ organy administracji przy orzekaniu bazowały na ustaleniach faktycznych i dowodach przeprowadzonych w okresach wcześniejszych. Dla przykładu należy tylko podać chociażby okoliczność podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu, iż planowana inwestycja zagraża jego posesji gdyż już w chwili obecnej dom sąsiada jest wyższy ponad metr a tym samym znacznie cięższy, co spowodowało liczne pęknięcia na murach jego budynku. Podkreśleniu wymaga również to, iż konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia sprawy jest to, iż organy orzekające nie wzięły pod uwagę czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania, a mianowicie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowiąca o tzw. res iudicata, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], którą to odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie, a co w przedmiotowej sprawie nie zostało wzięte pod uwagę. Ponadto należy organom obu instancji przypomnieć, iż ich podstawowym obowiązkiem jest również ustalenie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony, a stroną w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są to niewątpliwie sąsiedzi, a zatem przedmiotowa decyzja skierowana winna być, co najmniej do wszystkich tych stron, które posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. W przedmiotowej sprawie jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów, decyzja Prezydenta Miasta [...] jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została skierowana do M. D., natomiast z przedłożonego na rozprawie skróconego odpisu aktu zgonu wynika jednoznacznie, że w dniu wszczęcia postępowania M. D. nie żyła, a zatem nie mogła być stroną postępowania, jednak samo postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy powinno nadal – mimo jej śmierci – toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców, którzy uzyskali w ten sposób przymiot stron postępowania. W rozważanej sprawie natomiast udział tych osób pominięto, stąd też zapadłe rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby, która zmarła przed wszczęciem postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokonać ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.