II OSK 325/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 225/06 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowy Sącz z dnia [...] września 2005 r. , 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz H. M. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II Sa/Kr 225/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., zn. [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., Prezydent Miasta Nowego Sącza wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do robót remontowych w budynku przy ul. [...] w Nowym Sączu, ponieważ z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Sącz, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 13 lipca 2004 r., nr XXXII/366/2004, działka nr [...] przy ul. [...] znajduje się w obszarze o symbolu B.8.U. Wśród szczegółowych zapisów planu dla tego obszaru ustanowiono obowiązek wyburzenia budynku przy ul. [...], zatem nie ma możliwości przeprowadzenia robót remontowych ww. budynku, istnieje możliwość zabudowy tej działki, po wyburzeniu budynku, z zachowaniem linii zabudowy i na warunkach określonych w ustaleniach planu dla terenu o symbolu B.8.U. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. M. zarzucając między innymi sprzeczność pomiędzy podstawą prawną zaskarżonej decyzji a jej podstawą faktyczną podającą jako przyczynę wniesionego sprzeciwu niezgodność proponowanych robót remontowych "z ustaleniami dot. reklam" w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, co czyni decyzję zupełnie niezrozumiałą i dyskwalifikuje ją w całości. Prezydent Miasta Nowy Sącz uznając w całości zasadność odwołania, decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do robót remontowych budynku przy ul. [...] w Nowym Sączu. Od powyższej decyzji z dnia [...] października 2005 r. odwołanie wniosła H. M. podnosząc, iż w tym przypadku sprzeciw został wniesiony przez organ po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, co miało miejsce w dniu 30 sierpnia 2005 r. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do jej wydania. W tym stanie rzeczy do rozpatrzenia pozostaje odwołanie złożone od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania H. M. od ww. decyzji z [...] września 2005 r., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że podstawa prawna decyzji – art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jest zgodna z jej sentencją i prawidłowa – sprzeciw wniesiono z powodu sprzeczności planowanej inwestycji z zapisem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje obowiązek wyburzenia budynku przy ul. [...] i możliwość zabudowy działki na warunkach określonych w ustaleniach planu dla terenu o symbolu B.8.U. Zarzut odwołania dotyczący zapisu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż inwestycja jest niedopuszczalna z powodu niezgodności robót remontowych "z ustaleniami dot. reklam" organ uznał za niezasadny, wada ta należy bowiem do wad nieistotnych decyzji, które można sprostować w oparciu o art. 113 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wniosła H. M. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że organy administracyjne orzekają na podstawie stanu prawnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji administracyjnej. Na moment orzekania przez organ I instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza dla obszaru Śródmieścia "Nowy Sącz 29" zatwierdzony uchwałą Nr XXXII/366/2004 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 13 lipca 2004 r., który dla działki objętej przedmiotowym zgłoszeniem przewidywał ustalenia zawarte w zapisie dotyczącym obszaru B.8.U – teren usług, a w pkt 7 zawarto obowiązek wyburzenia budynku przy ul [...]. W ocenie Sądu słusznie organy przyjęły, iż dopuszczenie do prowadzenia robót remontowych obiektu, który zgodnie z obowiązującym planem ma zostać wyburzony byłoby sprzeczne z tym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że podstawowym zarzutem odwołania oraz skargi była rzekoma sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem. Tymczasem z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z [...] września 2005 r. jednoznacznie wynika, że organ ten wniósł sprzeciw. Treść rozstrzygnięcia o wniesieniu sprzeciwu w pełni koresponduje z powołaną podstawą prawną oraz uzasadnieniem decyzji, w której przywołano brzmienie obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z którego to planu wynika zapis uzasadniający wniesienie sprzeciwu. Znajdujący się w treści decyzji zapis "z powodu niezgodności proponowanych robót remontowych na budynku przy ul. [...] z ustaleniami dot. reklam w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta «Nowy Sącz 29 – Śródmieście»" – nie jest rozstrzygnięciem ani elementem rozstrzygnięcia. Ów "niefortunny zapis" jest elementem uzasadnienia wyjaśniającego powody podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tym samym można mówić co najwyżej o sprzeczności w samym uzasadnieniu decyzji – te jednak nie miały wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, które podjęte zostało na podstawie obowiązującego stanu prawnego (rangi ustawowej i lokalnej) i zastosowanego do ustalonego stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. M. wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że istota rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego sprowadza się do stwierdzenia, że właściwy organ "wnosi sprzeciw". Ponadto zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 5 i 6 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta "Nowy Sącz 29 –Śródmieście" zatwierdzonego uchwała nr XXXII/366/2004 Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 13 lipca 2004 r. pkt 7 obszaru o symbolu B.8.U, pomimo sprzeczności tego aktu prawa miejscowego z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 20, 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, a także z art. 66 i 67 Prawa budowlanego, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu bierze jednak pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię w związku z art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego nie jest uzasadniony w kontekście tego co wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poza tym zarzut ten w ujęciu przedstawianym w skardze kasacyjnej, jest nieczytelny i niezrozumiały, bowiem został sformułowany w oderwaniu od istoty problemu. W kontekście tego zarzutu należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta Nowy Sącz z dnia [...] września 2005 r. wnosząca sprzeciw, od strony formalnej była prawidłowa, co najwyżej wymagała sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a., tak jak to stwierdził Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Nie było też sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) decyzji z dnia [...] września 2005 r. a jej uzasadnieniem, jak starała się to wykazać strona skarżąca. I tak należy odczytać stanowisko Sądu I instancji zawarte na s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wdając się w rozważania teoretyczne co należy do elementów rozstrzygnięcia sprawy, a co do uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jednak z tego, że sprzeciw został wniesiony przez organ w przepisowym terminie i że decyzja o sprzeciwie spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a. nie wynika jeszcze, że decyzja ta jest zgodna z prawem, a w szczególności z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, co trafnie podnosi się w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej (pk II). Należy zgodzić się poglądem, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował w tym przypadku wydanie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji o sprzeciwie, co miało uzasadniać brzmienie pkt 7 dla obszaru B.8.U. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/366/2004 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 13 lipca 2004 r. O tym czy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, czy też nie nadaje się do remontu i w związku z tym powinien podlegać rozbiórce, jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, orzekają w drodze decyzji organy administracji rządowej (organy nadzoru budowlanego) na podstawie art. 66, 67 Prawa budowlanego, a nie organy samorządowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej że w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził brak podstaw z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego do nakazania rozbiórki budynku przy ul. [...] i w tym zakresie postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia ww. przepisu Prawa budowlanego i jest niewykonalne. A skutkiem ubocznym tego postanowienia planu, jest uniemożliwienie właścicielowi tego budynku wykonania jego remontu, co może doprowadzić do znacznego pogorszenia stanu technicznego budynku, stwarzającego stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia a w dalszej konsekwencji podstawy do zastosowania przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczony przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji, nie pozwala na dalsze rozważania nad zgodnością pkt 7 zapisu planu stanowiącego "obowiązek wyburzenia budynku przy ul. [...]" z przepisami Konstytucji RP przywołanymi w skardze kasacyjnej, gdyż to przekracza granice tej sprawy. Jednak w oparciu już o dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie. Z faktu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znalazło się postanowienie o obowiązku wyburzenia budynku przy ul. [...] (nie oceniając czy zapis ten jest zgodny z prawem), nie mógł organ administracji architektoniczno-budowlanej (Prezydent Miasta Nowy Sącz) wyciągnąć wniosku, że zamiar dokonania remontu tego budynku zgłoszony przez H. M., narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego), gdyż postanowienia planu jako aktu prawa miejscowego, mają charakter norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, są aktami stanowienia prawa na danym terenie, a nie aktami stosowania prawa, chociaż, często dotyczą konkretnych, indywidualnie określanych obszarów i obiektów. Jednak bezpośrednio w oparciu o ustalenia planu, bez konieczności wydania decyzji, czy też postanowienia przez właściwy organ administracji publicznej, nie można nikomu nakazać zbudowanie określonego obiektu, czy też rozbiórkę (zburzenie) istniejącego obiektu. Tego typu postanowienie o zburzeniu budynku zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, może co najwyżej świadczyć o przyszłych zamiarach organu uchwalającego plan co do przeznaczenia danego terenu lub obiektu, jednak pod warunkiem, jak w tym przypadku, że przedmiotowy budynek będzie spełniał warunki określone w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Inaczej można by rozumieć postanowienie o obowiązku zburzenia budynku, zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyby w dacie uchwalania planu była już wydana ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki tego budynku, lub budynek ten stanowił własność gminy (miasta) jednostki samorządu terytorialnego, której organ uchwala plan. W tym przypadku, jak wynika z akt sprawy, zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia o obowiązku zburzenia budynku przy ul. [...], było co najmniej przedwczesne, niebiorące pod uwagę przepisów Prawa budowlanego właściwych w tym zakresie. Obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania określają przepisy Prawa budowlanego (rozdział 6) i to z nich wynika, jakie działania należy podjąć kiedy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, lub nie nadaje się do remontu. W oparciu zaś o same postanowienia planu miejscowego, nie można właścicielowi odmawiać możliwości wykonania remontu budynku stanowiącego jego własność ani nakazać zburzenie takiego budynku, jeżeli byłoby to sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać przepisów obowiązującego prawa, bowiem akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z źródłami powszechnie obowiązującego prawa (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzania). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w tym przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej wnosząc sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekły sprzecznie z tym, co wynika z art. 61, 66 i art. 67 ust. 1 tej ustawy, jak również sprzecznie z decyzjami: Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponieważ w sprawie stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, orzeczenie wydano w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ , art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.