II SA/Sz 570/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2007r sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych komisji Rady Miejskiej na I półrocze 2007 r. postanawia odrzucić skargę. Przedsiębiorstwo A. pismem z dnia [...] r. wniosło za pośrednictwem Rady Miejskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę tego organu Nr [...] w sprawie zatwierdzenia planów pracy stałych Komisji Rady Miejskiej na I półrocze 2007 r. Wniesienie skargi poprzedziło wezwanie skarżącego Przedsiębiorstwa A. skierowane w dniu[...] r. do organu stanowiącego gminy . Skarżący zarzucała uchwale naruszenie art. 18 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 213 § 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych oraz § 9 umowy Spółki. Wskazując na powyższe Przedsiębiorstwo A. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ujęcia w planie pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej na I półrocze 2007 r. analizy stanu zabezpieczenia wody pitnej dla Miasta i Gminy na podstawie kontroli Przedsiębiorstwa A. W uzasadnieniu skarżący podał, że z racji udziałów jakie gmina posiada w skarżącym Przedsiębiorstwie A., przysługują jej uprawnienia wspólnika, w tym również uprawnienia kontrolne. W myśl art. 213 § 3 Kodeksu spółek handlowych, w przypadku ustanowienia radcy nadzorczej umowa Przedsiębiorstwa A. może wyłączyć albo ograniczyć indywidualną kontrole wspólników. Wyłączenie takie ma miejsce w § 9 umowy Przedsiębiorstwa A. z dnia [...] r. ( Rep. [...]). Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie ze względu na przedwczesne wniesienie środka zaskarżenia, tj. przed upływem określonego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla organu w celu ustosunkowania się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten w ocenie organu upływał [...] r., natomiast skarga została wniesiona w dniu [...] r. Organ stanowiący gminy wniósł również o oddalenie skargi ze względu na jej bezprzedmiotowość, albowiem kontrola nie obejmowała działalności Przedsiębiorstwa A. lecz realizację zadania własnego gminy w zakresie zapotrzebowania w wodę. Rada Miejska zarzuciła również, że nie zostały spełnione przesłanki, albowiem zaskarżona uchwałą nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy wewnętrznej organizacji Rady Miejskiej i realizacji jej ustawowych uprawnień w zakresie kontrolowania wykonywania zadań własnych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zwanej dalej "usg", przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia uchwały organów gminy, podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Kwestia terminu wniesienia skargi została jednoznacznie rozstrzygnięta w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 HOPS 2/07, która w pkt 2 stanowi, iż "Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania." W tej sytuacji niezasadne jest twierdzenie pełnomocnika Rady Miejskiej , iż skarga została wniesiona przedwcześnie. Przechodząc do rozważań dotyczących oceny legalności pozostałych przesłanek formalnych skargi, należało odnieść się przede wszystkim do kwestii, czy zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji tego pojęcia . Poglądy prawne wyrażone na temat w judykaturze są niejednolite ze względu na rozmaity charakter prawny tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich konkretnej treści. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 450). Wyrażany jest również pogląd, że "podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 i następne). Wielokrotnie wypowiadał się w tym względzie zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie niniejszym, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w odpowiedzi na skargę, prezentuje pogląd, ze sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 usg. Przyjęcie w literaturze i orzecznictwie szerokiego znaczenia pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej skutkuje tym, że jako uchwały z zakresu administracji publicznej traktuje się uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (prawo miejscowe), uchwały regulujące wykonywanie zadań przez organy samorządu, tzn. dotyczące struktur organizacyjnych, kompetencji, czy składu osobowego organów gminy. Niezależnie od przytoczonych rodzajów uchwał, realizując swoje zadania z zakresu administracji publicznej, organ kolegialny gminy jest zmuszony w określonych sytuacjach podejmować rozstrzygnięcia, także w formie uchwał, co do konkretnych działań, odmowy ich podjęcia czy też kolejności ich podjęcia. Są to, w ocenie Sądu, uchwały dotyczące wewnętrznego porządku funkcjonowania danego organu, podejmowane w toku bieżącej działalności. Przykładem tego rodzaju uchwał może być zaskarżona uchwałą dotycząca planu kontroli Komisji Rewizyjnej Rady w I półroczu 2007 r. Uchwały takie mogą być podejmowane w różnych sytuacjach. Generalnym ich wyróżnikiem jest to, iż dotyczą wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania organu, nie ingerują w jego strukturę organizacyjną, ani nie naruszają przyznanego organowi zakresu kompetencji. Sąd podziela w tej materii pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 19.03.1997 r. - IISA/Łd 428/97 ( ONSA 1998/1/20), który jakkolwiek wyrażony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zachował swoją aktualność w obecnym stanie prawnym. Uchwały tego rodzaju, mimo iż są podejmowane w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, nie mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała na ustawę Kodeks spółek handlowych, która sama w sobie zawiera przepisy chroniące podmioty funkcjonujące w oparciu o jej przepisy przed nieuzasadnionymi kontrolami ze strony wspólników. Poszukiwanie dodatkowej ochrony w kwestionowaniu stricte wewnętrznych uchwał organu stanowiącego gminy, na podstawie art. 101 usg. nie znajduje prawnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.