VI SA/Wa 1278/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę aplikantów radcowskich oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1881/05, po rozpoznaniu skargi A. W., stwierdził nieważność uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich oraz zasądził od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej koszty postępowania . Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy A. W. w lutym 2002 r. przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W.. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. uchwałą nr [...]z dnia [...] marca 2002 r., na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm., dalej: u.r.p.) odmówiła skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2002/2003 ze względu na uzyskanie przez nią niewystarczającej liczby punktów w postępowaniu konkursowym. Skarżąca wniosła do Krajowej Rady Radców Prawnych odwołanie od powyższej uchwały, domagając się jej zmiany i wpisania jej na listę aplikantów radcowskich. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą nr [...]z dnia [...] września 2002 r. utrzymała w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Skarżąca złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę z dnia [...] września 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stał się właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3601/02 uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] września 2002 r. Sąd ten, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, stwierdzający niekonstytucyjność art. 60 pkt 8b u.r.p., uznał, że rozstrzygnięcia organów samorządu radcowskiego w sprawie skarżącej podjęto w oparciu o niekonstytucyjny przepis, co mogło prowadzić do wznowienia postępowania i stanowić podstawę uchylenia tych uchwał (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., działając na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 u.r.p. w związku z § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., uchwałą nr [...]z dnia [...] stycznia 2005 r. ponownie odmówiła skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że uzyskana przez skarżącą w postępowaniu konkursowym liczba punktów z części pisemnej konkursu pozbawiła ją możliwości uczestniczenia w jego części ustnej. W konsekwencji wynik postępowania konkursowego nie daje podstaw do wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Od tej uchwały skarżąca złożyła odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o jej uchylenie i podjęcie uchwały o wpisaniu jej na listę aplikantów radcowskich. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą nr [...]z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymała w mocy uchwałę odmawiającą wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Krajowa Rada Radców Prawnych w uzasadnieniu uchwały wskazała, iż skarżąca, w wyniku konkursu przeprowadzonego na podstawie art. 33 ust. 2 u.r.p. i zgodnie z § 22-252 Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie art. 60 pkt 8 u.r.p., nie uzyskała wymaganego regulaminem limitu punktów z części pisemnej i nie została dopuszczona do części ustnej konkursu. Żądanie skarżącej nie mogło być uwzględnione w świetle stanu prawnego wynikającego zarówno z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., jak również ze zmian wprowadzonych do ustawy o radcach prawnych. Krajowa Rada Radców Prawnych podkreśliła, iż pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym Krajowa Rada Radców Prawnych stwierdziła, że uchwała nr [...]została podjęta w sposób prawidłowy i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Następnie skarżąca złożyła skargę na powyższą uchwałę, domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2005 r. przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. orzekł między innymi, że art. 60 pkt 8b u.r.p. jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza, co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych, możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Sąd I instancji zauważył, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP art. 60 pkt 8b u.r.p., miały zasadniczy wpływ na treść uchwały o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono w lutym 2002 r. konkurs, w wyniku którego odmówiono skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego i dlatego regulamin ten jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu radcowskiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu. W konsekwencji WSA uznał, że uchwała nr [...] o odmowie wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich została podjęta w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wewnątrzkorporacyjnych wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała i poprzedzająca ją uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. podjęte zostały już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy na podstawie których przeprowadzono konkurs są sprzeczne z Konstytucją RP. W ocenie Sądu należy w związku z tym przyjąć, że zostały one wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w literaturze, zgodnie z którym decyzja wydana bez uwzględnienia obowiązującego w dniu jej podjęcia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwał nastąpi sytuacja, w której konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, to jest przeprowadzenie wobec skarżącej nowego konkursu na aplikację radcowską, zorganizowanego w sposób prawidłowy w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP przepisy ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Sądu I instancji nie można pominąć istotnego faktu, że skarżąca nigdy nie przeszła pozytywnie całego konkursu, który oparty byłby na zgodnych z Konstytucją RP podstawach prawnych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek bezwzględnie koniecznych do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich. WSA podkreślił, że skutkiem wyroku nie powinno być ani wznowienie konkursu przeprowadzonego w 2002 r. przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w W., ani też wzruszenie jego rezultatu, lecz wyłącznie przeprowadzenie wobec skarżącej ponownie postępowania w przedmiocie wpisania na listę aplikantów radcowskich, które powinno odbyć się z poszanowaniem wszelkich zasad prawnych wyrażonych w Konstytucji RP oraz obecnie obowiązującej ustawie o radcach prawnych. A. W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części stwierdzającej nieważność uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...]z dnia [...] czerwca 2005 r. i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., domagając się jego uchylenia we wskazanym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie oceny zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia stanu istniejącego w dniu wydania " pierwotnej" uchwały z 2002 r. i wywodzenie skutków prawnych wobec skarżącej z naruszeniem zasady lex retro non agit, - art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, - art. 134 § 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zakazu reformationis In peius , - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne, nieuzasadnione faktycznie i prawnie wskazania co do dalszego postępowania, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie mimo istnienia ku temu podstaw, - art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r., - art. 132 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez wydanie orzeczenia wewnętrznie sprzecznego i nierozpoznanie istoty sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 65 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez "...wydanie orzeczenia (...), które bezpodstawnie (art. 31 ust. 3 Konstytucji) narusza wolność skarżącej do wykonywania zawodu..." oraz art. 33 ust. 1, 2 i 4 i art. 24 u.r.p., poprzez uznanie, że nie stanowią one samodzielnej podstawy do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt. 1 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. wywołał przedstawione w nim skutki prawne z dniem jego publikacji tj. 4 marca 2004 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał wskazał jednak, że pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podkreślił, że prowadzone przed ogłoszeniem wyroku konkursy na aplikację radcowską zachowują swą skuteczność. Konkursy te nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów z powodu wydania wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Wydane po przeprowadzeniu konkursów decyzje i rozstrzygnięcia w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską podejmowane były bowiem na podstawie innych przepisów ustawy o radcach prawnych niż przepisy objęte orzeczeniem Trybunału o niezgodności z Konstytucją. W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że skarżąca przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską w lutym 2002 r. a więc przed ogłoszeniem wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz, że w postępowaniu tym nie uzyskała wymaganej ilości punktów, co stanowiło podstawą odmowy wpisu. Stan faktyczny sprawy ukształtowany został przed wejściem w życie wyroku Trybunał Konstytucyjnego i nie uległ zmianie po tej dacie, a z kolei zmiana stanu prawnego polegająca na utracie mocy obowiązującej przepisu art. 60 pkt 8b u.r.p. nie mogła mieć wpływu na sytuację skarżącej, wynikającą z osiągniętego przez nią rezultatu w konkursie na aplikację radcowską. Skarżąca przystąpiła bowiem do konkursu i zaakceptowała warunki jego przeprowadzania w okresie, gdy przepisy regulujące te kwestie korzystały z domniemania konstytucyjności. Należy podkreślić, że w takim wypadku, zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie istnieje podstawa do wzruszenia wyników konkursu, a tym samym do ich pominięcia przy rozstrzyganiu o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Jego wynik niewątpliwie miał decydujący wpływ na podjętą uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich, lecz jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny, jego orzeczenie nie stanowi podstawy wznowienia postępowania konkursowego, czy wzruszenia jego rezultatów. W związku z tym za nietrafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, który stwierdził, że zaskarżona uchwała i uchwała ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż taka podstawa w stosunku do stanu faktycznego powstałego przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego istniała. Należy podkreślić, że wydawane, po przeprowadzeniu konkursu, uchwały w sprawie przyjęcia skarżącej na aplikację radcowską, podejmowane były na podstawie innych przepisów ustawy o radcach prawnych niż przepisy objęte orzeczeniem Trybunału o niezgodności z Konstytucją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić stanowiska WSA, że zaskarżona uchwała nie uwzględniła istniejącego w dniu jej podjęcia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z treści tej uchwały wypływa wniosek przeciwny, a mianowicie, że Krajowa Radą Radców Prawnych, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdziła, iż przeprowadzone wobec skarżącej w roku 2002 postępowanie konkursowe zachowało swą skuteczność. Tak więc Sąd I instancji powinien był ocenić, czy organ, przy uwzględnieniu wyników skutecznie przeprowadzonego konkursu i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, prawidłowo odmówił wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie powyższych rozważań należy podkreślić, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że w swym wyroku NSA uznał, że konkurs na aplikację radcowską został przeprowadzony skutecznie oraz, że podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły, inne niż zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy ustawy o radcach prawnych. W załączonych do akt sprawy akt administracyjnych wynika, że skarżąca A. W. w lutym 2002 r. przystąpiła do konkursu na aplikację radcowską. Zgodnie z § 12 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską stanowiących załącznik do uchwały Prezydium KRRP Nr [...] z [...] grudnia 2003 r. uzyskała [...] punktów. Uzyskana ilość punktów była niższa niż ustalony zasadami limit 75. Uzyskana ilość punktów pozbawiała p. A. W. możliwości uczestniczenia w części ustnej konkursu i skutkowała wydaniem uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Jak stwierdził w uzasadnieniu swego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny konkurs na aplikację radcowską w 2002 r. został przeprowadzony skutecznie, a więc skarżąca nie zmieściła się w limicie 75 pkt. skutkującym dopuszczeniem do części ustnej konkursu. Zaskarżone uchwały zostały podjęte w oparciu: 1) o art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123 z 2002 poz. 1059 ze zm.) – uchwała [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z [...] stycznia 2005 r.; 2) o art. 33 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 ww. ustawy Uchwała nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2005 r. a więc w oparciu o przepisy ustawy, które nie zostały zakwestionowane przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, tak więc posiadające domniemanie swojej konstytucyjności. Z przytoczonych przepisów wynika wprost, że wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych (art. 33 ust. 2). Celem konkursu, o którym mowa w art. 33 ust. 2 jest w ocenie składu orzekającego wyłonienie najlepszych kandydatów na aplikację. Samo uczestnictwo w konkursie nie skutkuje wpisaniem na listę aplikantów radcowskich trzeba jeszcze wykazać się odpowiednią wiedzą, gdyż konkurs ma na celu sprawdzenie wiadomości kandydatów.(podobnie WSA w wyroku z 6 września 2005 r. VI SA/Wa 630/05). Tak więc skoro uchwały zostały podjęte w oparciu o konstytucyjne przepisy, a konkurs w którym brała w 2002 r. udział skarżąca uznany przez NSA za ważny, to Uchwały te zasługują na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Również pod względem formalnym, zarówno uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. jak i Krajowej Rady Radców Prawnych, zostały podjęte prawidłowo, gdyż zgodnie z art. 45 ustawy o radcach prawnych organy samorządu podejmują uchwałę w obecności co najmniej polowy członków danego organu. W wypadku uchwały z dnia [...] stycznia 2005 r. nieobecny był tylko jeden członek Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., a w wypadku uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych 7 członków na 49 przy czym za przyjęciem uchwały głosowały 33 osoby, a 4 wstrzymały się od głosu. Na zakończenie należy wskazać, że również błędne wskazanie przez KRRP w swej uchwale art. 33 ust. 3 zamiast ust. 2, jak słusznie wskazała Rada OIRP w W., nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie błąd pisarski, gdyż w uzasadnieniu organ odniósł się już prawidłowo do art. 33 ust. 2. Jak stwierdził w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. WSA sygn. akt VI SA/Wa 1073/05 "Brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane w sytuacji, gdy podstawa prawna istnieje, nie jest wadą decyzji skutkującą jej uchylenie". Natomiast w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt III SA 1422/99) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd iż: "Nawet gdy w osnowie decyzji powołana została niewłaściwa podstawa prawna, ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna rozstrzygnięcia istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, należy przyjąć, że nie nastąpiło tu naruszenie prawa stanowiące podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji". Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.