II SA/Ke 368/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2007r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie powołania pełnomocnika do spraw organizacji Urzędu Gminy w N. oddala skargę. II SA/Ke 368/07 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Nr 5/07 Wójta Gminy N. z dnia [...] w sprawie powołania Pełnomocnika ds. organizacji Urzędu Gminy w N. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że zarządzenie jest rażąco sprzeczne z prawem, gdyż narusza art. 33 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 117 ust. 2 Statutu Gminy N. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr II/27/03 Rady Gminy N. z dnia 29 marca 2003 r. Przytaczając treść art. 33 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda podkreślił, że o tym, w jaki sposób zostanie zorganizowana praca urzędu gminy, będącego aparatem pomocniczym wójta, obsługa rady i jej organów oraz jak będzie ona usytuowana w strukturze organizacyjnej urzędu, może decydować wyłącznie wójt w drodze regulaminu organizacyjnego. Zamiarem ustawodawcy jest zaś umożliwienie prowadzenia spraw gminy w imieniu wójta sekretarzowi gminy, pełniącemu rolę "pierwszego urzędnika" w gminie. Zgodnie z § 4 zarządzenia nr 10/06 Wójta Gminy N. z dnia [...]. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w N. sekretarz gminy wykonuje niemal wszystkie zadania, jakie miałby wykonywać powołany Pełnomocnik ds. organizacji Urzędu Gminy w N. Organ nadzorczy podkreślił przy tym, że stanowisko takie, wraz z wymienionym zakresem czynności nie jest przewidziane zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w Statucie Gminy, a także w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy w N. Ponadto czynności faktyczne polegające na nieobsadzaniu wolnego stanowiska sekretarza gminy i próba zastąpienia go Pełnomocnikiem ds. organizacji Urzędu Gminy stanowią w ocenie Wojewody próbę obejścia prawa Pełnomocnik Wójta jest bowiem osobą działającą w imieniu i na rzecz Wójta. Sekretarz Gminy natomiast jest osobą jedynie wnioskowaną do powołania przez Radę Gminy, a zatem odpowiadającą za efekty swej pracy zarówno przed Wójtem jak i Radą Gminy. Dlatego organ nadzoru stwierdził, że powołanie Pełnomocnika ds. organizacji Urzędu Gminy w N. powierzające temu pełnomocnikowi nadzór nad służbami, które podlegają bezpośrednio Wójtowi, sekretarzowi gminy oraz skarbnikowi gminy stoi w sprzeczności w wyżej wymienionymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym, Statutem Gminy i Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Gminy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina N., wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu przez Wojewodę, że: - wójt gminy nie ma prawa do ustanowienia funkcji pełnomocnika ds. organizacji urzędu gminy, którego obowiązki zlecił pracownikowi samorządowemu zatrudnionemu w Urzędzie Gminy w N. na stanowisku inspektora, - zarządzenie Wójta Gminy N. jest sprzeczne z prawem podczas gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że zarządzenie to nie tworzy stanowiska w celu obejścia prawa, a jedynie powierza pełnienie funkcji zatrudnionemu w urzędzie gminy pracownikowi samorządowemu. Skarżąca Gmina podkreśliła, że zarówno ustalenia faktyczne jak i przytoczone przez organ nadzoru podstawy prawne w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym są błędne. Zarządzenie Wójta Gminy N. nr [...] nie narusza bowiem art. 33 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym ani też nie zmierza do zastąpienia funkcji sekretarza gminy funkcją pełnomocnika urzędu. Przedmiotowym zarządzeniem Wójt nie utworzył nowego stanowiska pracy, a jedynie powierzył określone czynności dotychczasowemu pracownikowi urzędu, zwiększając zakres jego czynności. Ustanowienie pracownika Urzędu Gminy pełnomocnikiem ds. organizacji Urzędu Gminy nie jest zatem stanowiskiem lecz funkcją. Takie działanie nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej nie jest próbą jego obejścia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że powoływany art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy złożenia skargi do Sądu, jako że ma on charakter normy określającej postępowanie organu nadzorczego, a więc normy technicznej. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podnosząc, że działania Wójta Gminy prowadzą do "rozmycia" jego odpowiedzialności jako kierownika urzędu za sprawy Gminy, w sposób nie znany ustawie o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewoda wykonując swoje uprawnienia nadzorcze nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego czy też procesowego powodującego konieczność uchylenia podjętego aktu. Powołany w skardze przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który miał naruszyć organ wojewódzki stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu rady gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Nie ulega wątpliwości, że określony w powyższym przepisie termin do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego został dochowany, czego nie kwestionuje skarżąca, upatrując naruszenia powołanego art. 90 ust.1 ustawy w niewłaściwej – jej zdaniem – ocenie zarządzenia nr 5/07 Wójta Gminy sprowadzającej się do wyrażonego w zaskarżonym akcie stanowiska, że zarządzenie to narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym i zmierza do obejścia prawa tworząc nowe stanowisko pracy. Dlatego też w ramach osądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – którym w niniejszej sprawie objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego - nie sposób pominąć oceny zgodności z prawem zarządzenia nr 5/07, które było przedmiotem kontroli organu nadzorczego, w następstwie czego wydany został zaskarżony do Sądu akt. Zarządzenie to w § 1 – ustanawia jednego z pracowników Urzędu Pełnomocnikiem ds. organizacji Urzędu Gminy w N., w § 2 ustala nadzór pełnomocnika nad konkretnymi stanowiskami pracy, a w § 3 stanowi, że Pełnomocnik organizuje pracę Urzędu Gminy w N. oraz prowadzi sprawy powierzone przez Wójta Gminy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że stosownie do treści art. 33 ust.1 i 3 ustawy, kierowanie i organizacja pracy urzędu gminy należy - co do zasady – do kompetencji wójta. Wójt jako kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, co oznacza nadzorczą rolę wójta nad funkcjonowaniem urzędu ( art. 33 ust.5 ustawy ). Tak określone kierownicze (a tym samym nadzorcze) i organizacyjne kompetencje Wójta Gminy N. potwierdza treść § 117 pkt 1 statutu Gminy N., stanowiącego załącznik do uchwały nr II/703 Rady Gminy N. z dnia 20 marca 2003 r.( z późn.zm), zgodnie z którym do zadań Wójta należy w szczególności kierowanie Urzędem Gminy i organizowanie pracy Urzędu. Powstaje zatem pytanie, czy Wójt skarżącej Gminy mógł w zakwestionowanym zarządzeniu powierzyć innej osobie wykonywanie zadań nałożonych na niego z mocy ustawy i statutu (będącego na podstawie art. 40 ust.2 pkt 1 ustawy – aktem prawa miejscowego, a więc zgodnie z Konstytucją RP - powszechnie obowiązującego na terenie gminy), a jeżeli tak czy mógł to być pracownik urzędu zatrudniony na stanowisku inspektora. Przepis art. 33 ust. 4 ustawy stanowi, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Oznacza to po pierwsze, że katalog osób mogących za wójta sprawować jego ustawowe kompetencje został ściśle wyznaczony, a po drugie, że zakres powierzonych tym osobom spraw winien być określony w stosownym akcie, jakim jest regulamin organizacyjny, nadawany przez wójta w drodze zarządzenia na podstawie art. 33 ust.2 ustawy. W Regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy w N. stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 10/06 Wójta Gminy N. z dnia 21 marca 2006 r., zwanym dalej Regulaminem, przewidziano, że w Urzędzie Gminy w N. z dwóch wymienionych w z art. 33 ust.4 ustawy stanowisk, jedynie sekretarz gminy (stanowisko z powołania) prowadzi sprawy gminy powierzone przez Wójta Gminy w zakresie przez niego ustalonym, a także pełni nadzór nad funkcjonowaniem Urzędu zapewniając właściwą jego organizację (§ 4 pkt 1 i 2 Regulaminu). Zastępca Wójta zastępuje Wójta w czasie jego nieobecności, a także wypełnia inne określone zadania, ale nie te, o jakich mowa w art. 33 ust.4 ustawy ( § 3 Regulaminu). Na postawione na wstępie pytanie należy zatem odpowiedzieć w sposób następujący: Jedynymi osobami, którym wójt może w zgodzie z ustawą powierzyć prowadzenie zadań, do których należy między innymi kierowanie urzędem gminy (a w tym nadzór nad jego funkcjonowaniem) oraz organizacja tego urzędu, są sekretarz gminy i zastępca wójta. Jeśli zaś chodzi o Gminę N., to uprawnienie określone w art. 33 ust.4 ustawy zostało wykorzystane w ten sposób, że osobą prowadzącą sprawy gminy powierzone przez Wójta w zakresie przez niego ustalonym jest wyłącznie sekretarz gminy. On też z mocy Regulaminu sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem Urzędu. Powierzenie tych zadań w zakwestionowanym przez Wojewodę zarządzeniu pracownikowi Urzędu na stanowisku inspektora pozostaje zatem w sprzeczności zarówno z cytowanymi przepisami ustawy, jak i ze Statutem Gminy N. oraz Regulaminem. Nie jest również zasadny zarzut skarżącej Gminy, iż w zarządzeniu nr 5/07 nie stworzono nowego stanowiska pracy, a jedynie powierzono dotychczasowemu pracownikowi określone funkcje, aczkolwiek wobec wykazanego już naruszenia prawa zarządzeniem nr 5/07, rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu organu nadzorczego. W zarządzeniu tym nastąpiło bowiem naruszenie jednoznacznych unormowań zawartych zarówno w ustawie, Statucie Gminy N. jak i Regulaminie uprawniających Wójta tej Gminy do powierzenia zadań związanych z nadzorowaniem i organizowaniem Urzędu Gminy wyłącznie sekretarzowi gminy i to bez względu na to, czy – jak chce skarżąca – sprowadzało się ono "jedynie" do powierzenia dodatkowych funkcji pracownikowi Urzędu Gminy, czy też utworzono w tym celu nowe stanowisko pracy. Podnieść przy tym należy, że załącznik nr 2 Regulaminu zawierający strukturę wszystkich stanowisk Urzędu Gminy w N. nie przewiduje takiego stanowiska, jak "Pełnomocnik ds. organizacji Urzędu Gminy", co przemawia za drugim z wymienionych wyżej poglądów, reprezentowanym przez organ nadzorczy i podzielanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jest to jeszcze jeden powód, dla którego koniecznym było stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 5/07, w którym Wójt utworzył nowe stanowisko pracy, co może nastąpić wyłącznie w ramach regulaminu nadawanego w oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy. Takiej formy prawnej zarządzenie nr 5/07 z pewnością nie miało naruszając powyższy przepis. Podzielając pogląd prawny wyrażony w zaskarżony rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności tego zarządzenia odpowiadało prawu, a co za tym idzie brak jest podstaw do jego uchylenia i uwzględnienia skargi. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.