II OSK 1255/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 335/05 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy M. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 335/05 oddalił skargę Gminy M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia Gminie M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową drogi dojazdowej do Gminnego Stadionu Sportowego w B. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Gminę M. (inwestor) obowiązki mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Określone w powyższej decyzji obowiązki Gmina wykonała i złożyła wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, na skutek czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, udzielił zezwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej dojazdowej do Gminnego Stadionu Sportowego w B. Na skutek złożonego odwołania od powyższej decyzji przez A. i R. D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gmina M. wraz z projektem budowlanym przedłożyła opinię hydrogeologiczno-hydrologiczną wykonaną przez uprawnionych geologów, z której wynika, że projektowana droga dojazdowa do stadionu nie zakłóca stosunków wodnych na terenie działek nr ewid. [...] znajdujących się po północnej stronie drogi. W związku z czym przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewiduje wykonanie urządzeń odprowadzających wody opadowe jedynie z powierzchni drogi. Natomiast A. i R. D. będący właścicielami działki nr ewid. [...] domagają się uwzględnienia w projekcie przebudowy drogi urządzeń odprowadzających wody opadowe również z terenu ich działki. Z przedstawionej przez nich opinii biegłego wynika, że podniesienie niwelety przebudowywanej drogi uniemożliwia odpływ wody z terenu ich działki jaki istniał wcześniej. Występuje zatem ewidentne zakłócenie stosunków wodnych na gruncie i konieczność wykonania stosownych urządzeń odwadniających teren po północnej stronie drogi. Tym samym naruszony został przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) obowiązującej od 1 stycznia 2002 r. (wcześniej art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dysponując dwiema różnymi opiniami w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie w związku z budową drogi dojazdowej do stadionu, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia Gminie M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uznając, że wydanie decyzji w tej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest: ocena, czy wykonane przez Gminę M. roboty budowlane związane z przebudową drogi dojazdowej do Gminnego Stadionu Sportowego w B. spowodowały zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie i przez to wymagającą wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Gminy M. na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uważając, że organ nadzoru budowlanego bez wcześniejszego rozstrzygnięcia powyżej sformułowanego zagadnienia wstępnego, nie może ocenić kompletności i poprawności wykonania projektu budowlanego na dokończenie przedmiotowej drogi dojazdowej, czyli sprawdzić wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę Gminy M. na powyższe postanowienie zaakceptował pogląd wyrażony w postanowieniach organów nadzoru budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania. Dnia 11 lipca 2003 r. zmieniło się Prawo budowlane, w tym także przepis art. 51 tego prawa. Stosownie jednak do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie, czy nałożony decyzją z dnia [...] obowiązek został przez inwestora wykonany, organy administracji publicznej zobowiązane były zatem zastosować przepisy art. 51 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu. Stanowiły one, że inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W razie zaś niewykonania obowiązków, organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W każdym przypadku organ zobowiązany jest zatem sprawdzić wykonanie obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. W niniejszej sprawie obowiązek ten polegał na złożeniu opinii technicznej wraz z analizą sposobu odwodnienia i formalnie został on przez Gminę wykonany, jednak nie sposób przyjąć, że wynikające z tej opinii wnioski pozostają poza oceną organu - jak sugeruje to skarżąca. Ze stanowiskiem takim zgodzić się nie można z dwóch względów. Po pierwsze: wnioski te są kwestionowane przez jedną ze stron i chociażby dlatego muszą być przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Taka powinność organu wynika z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które nakazują czynić ustalenia faktyczne na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po uprzednim jego zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący. Po drugie: skoro zgodnie z treścią decyzji z dnia 5 października 2001 r. opinia techniczna dotycząca wykonanej drogi miała zawierać m.in. analizę sposobu odwodnienia terenów z nią sąsiadujących, to organ oceniając wykonanie tego obowiązku nie może uniknąć ustalenia, czy odwodnienie w tym zakresie jest w ogóle niezbędne; będzie zaś niezbędne jedynie przy przyjęciu, że wybudowanie drogi naruszyło stosunki wodne wpływając niekorzystnie na sąsiednie nieruchomości, w tym na działkę należącą do A. D. Skoro wyjaśnienie tych okoliczności jest przedmiotem postępowania wodnoprawnego wszczętego z inicjatywy A. D., zasadnie organy obu instancji przyjęły konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie niniejszej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd przeciwny prezentowany przez skarżącą prowadziłby do zaakceptowania sytuacji, w której w dwóch prowadzonych równolegle postępowaniach organy administracji publicznej w tym samym stanie faktycznym mogłyby wyrazić krańcowo odmienne stanowiska w zakresie potrzeby odwodnienia sąsiadujących z drogą nieruchomości, co pozostawałoby w sprzeczności z ogólną zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Poza tym, gdyby poza oceną organów pozostawić kwestię ewentualnego odwodnienia sąsiedniego terenu, to nałożenie obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] pozostawałoby bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Gmina M. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2006 r., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w tym przepisów art. 35 § 1, art. 72, 73, 125 § 1, art. 109, 138 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego i art. 29 Prawa wodnego. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie powinien w pierwszej kolejności rozważyć na tle toczącego się postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, czy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ocena wykonanych przez Gminę M. robót budowlanych związanych z przebudową spornej drogi i czy roboty te spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, o czym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., bo to stanowiło uzasadnienie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Po pierwsze należy zaznaczyć, że nie każda wątpliwość organu przed wydaniem decyzji merytorycznej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zagadnieniem wstępnym. Poza tym należy rozważyć, czy rozstrzygnięcie takiego "zagadnienia wstępnego" jest konieczne do podjęcia decyzji w postępowaniu, które ma być zawieszone i czy może to mieć wpływ na wydanie tej decyzji. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu, jak wskazuje się w doktrynie, "może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne" (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, 1965, nr 38, s. 91 i n.). Tak więc z pojęciem zagadnienia wstępnego i jego rozstrzygnięciem należy wiązać dokonanie przez inny organ lub sąd nowych ustaleń stanu prawnego, a nie ustaleń stanu faktycznego w sprawie, w której zawiesza się postępowanie. Tymczasem, jak wynika z uzasadnień postanowień organów nadzoru budowlanego, wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ma wyjaśnić, czy wykonane przez Gminę M. roboty budowlane związane z przebudową drogi dojazdowej do Gminnego Stadionu Sportowego w B. spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie. Podobnie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jako przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (s. 5 uzasadnienia wyroku). Oczywiście należy zgodzić się z poglądem, że organy powinny wyjaśnić sprawę skoro istnieją wątpliwości co do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale powinny to uczynić organy nadzoru budowlanego, a nie organy inne w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Bo takie rozszerzanie postępowania wyjaśniającego poprzez wszczynanie innego postępowania w oparciu o przepisy Prawa wodnego, przez inne organy, nie jest rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym ocena, czy nałożone na inwestora obowiązki w trybie art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy do organów nadzoru budowlanego w oparciu o własne ustalenia stanu faktycznego i od tego zależy ich decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, bądź odmowa wydania takiej decyzji. Nie wiadomo czemu miałoby służyć rozstrzygnięcie "zagadnienia wstępnego" w oparciu o przepisy Prawa wodnego przez inny organ, skoro zawieszono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a więc postępowanie będące już na dalszym etapie, niż wydanie decyzji nakładającej obowiązki na inwestora na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego. I na tym etapie, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 51 ust. 1a lub ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, w zależności od tego czy wykonano, czy też nie nałożone obowiązki, może podjąć określone w tych przepisach decyzje. Nie jest natomiast możliwe uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych od wyniku rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego", wydanego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż byłoby to naruszenie przepisu art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań całkowicie uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisu art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w związku z art. 29 Prawa budowlanego. Należy również zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w działaniach podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego. Skoro na inwestora - Gminę M. nałożono w drodze decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określone obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i Gmina te obowiązki wykonała, to nie można na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych blokować tego postępowania, bo dopiero po wznowieniu robót budowlanych i po ukończeniu budowy przedmiotowej drogi wg przedstawionego projektu dokończenia robót budowlanych będzie możliwe ustalenie, czy tak wykonana inwestycja (zgodnie z decyzją organów nadzoru budowlanego) zmieniła stan wody na gruncie, czy też nie. I dopiero wówczas, gdyby miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, właściwy organ powinien wydać stosowną decyzję w oparciu o ust. 3 tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien zwrócić uwagę na to kto powinien być uczestnikiem postępowania i jak powinien być prawidłowo reprezentowany przed sądem. Uzasadnione są w związku z tym zarzuty naruszenia przepisów art. 35 § 1, art. 72, 73 i art. 109 p.p.s.a. w odniesieniu do R.D. Wpisanie w komparycji zaskarżonego wyroku wyrazu "decyzja" zamiast "postanowienie" należy potraktować jako oczywistą omyłkę podlegającą sprostowaniu (art. 156 p.p.s.a.), a nie jako naruszenie przepisu art. 138 p.p.s.a. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że Sąd w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznanie skargi Gminy na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]., nie wymagało zawieszenia postępowania w tej sprawie z uwagi na wszczęte przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowanie w sprawie II SA/Kr 2606/02, bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie było zależne od wyniku innego postępowania sądowoadministracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie błędnie ocenił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego Sąd I instancji, gdyż nie było podstaw do takiego zawieszenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.