II SAB/Wr 15/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magdalena Domańska – Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 września 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Rady Gminy D. w przedmiocie budowy drogi położonej przy ul. A. i ul. K. w miejscowości K. w Gminie D. oddala skargę. M. B. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy D. w przedmiocie braku podjęcia uchwał oraz podjęcia czynności faktycznych odnośnie budowy drogi położonej przy ul. A. i K. w miejscowości K. w Gminie D. W ocenie skarżącego do budowy wskazanej drogi a także jej utrzymania we właściwym stanie technicznym zobowiązuje gminę jako zarządcę - art. 20 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 2007 r., nr 19, póz. 115 - tekst jednolity) i art. 7 ust. 1 pkt. 2) ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 - tekst jednolity z późn. zm.). W związku z powyższym, skarżący M. B. wniósł o nakazanie organowi gminy D. - Radzie Gminy usunięcie stanu niezgodnego z prawem poprzez podjęcie stosownych uchwał oraz wybudowanie drogi położonej w miejscowości K. gmina D., przy ul. K. oraz A. a ponadto na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. o nakazanie organowi nadzoru — Wojewodzie D. wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego - wybudowania drogi położonej w miejscowości K. gmina D., przy ul. K. oraz A. na koszt i ryzyko Gminy D. Uzasadniając skargę na wskazaną bezczynność Rady Gminy D. M. B. podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. A. [...], położonej w Gminie D. Nieruchomość będąca własnością skarżącego nie posiada dojazdu do drogi publicznej, jedynym dojazdem jest "droga" położona przy ul. K. i A., której stan techniczny stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa jej użytkownikom. Wskazana "droga" stanowiąca dojazd do nieruchomości będącej własnością skarżącego "jest właściwie klepiskiem, pokrytym dużą ilością dziur". Nie posiada nawierzchni asfaltowej, a liczne nierówności powodują niszczenie aut które się po niej poruszają. Taki stan nawierzchni powoduje również w opinii skarżącego zagrożenie dla niego i jego rodziny, zwłaszcza dla małych dzieci, które są narażone na niebezpieczeństwo w przypadku uszkodzenia auta na skutek poruszania się po nie nadającej się do tego drodze. Stan drogi nie odpowiada zatem normom technicznym pozwalającym na jej prawidłowe użytkowanie, a dalsze jej użytkowanie może narazić jej użytkowników na szkody osobiste oraz majątkowe. W związku z faktem, iż droga ta posiada – zdaniem skarżącego - status drogi gminnej, w myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zarządcą drogi jest Gmina D. i to na gminie w myśl art. 20 cytowanej ustawy ciąży utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą jak również wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Ponadto M. B. powołał się w swojej skardze na treść art. 7 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, który konstytuuje zasadę, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w zakres tego obowiązku wchodzą sprawy dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Z uwagi na przepisy prawa materialnego wskazane powyżej, nie ulega wątpliwości, iż Gmina D. ma obowiązek wynikający z ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym - budowy oraz utrzymania drogi prowadzonej do nieruchomości będącej własnością skarżącego. Brak realizacji tego obowiązku stanowi niewykonywanie czynności nakazanych prawem, a utrzymujący się stan faktyczny spowodowanym zaniechaniem gminy narusza prawa osób trzecich — mieszkańców gminy w ten sposób, iż nie posiadają oni drogi dojazdowej do zamieszkiwanych nieruchomości spełniających podstawowe normy techniczne oraz zasady bezpieczeństwa. Skarżący wskazał także, iż w związku z faktem, iż całość działań organów gminy w zakresie budowy drogi (a raczej ich brak), jak również treść pisma z dnia [...] skierowanego do skarżącego jako odpowiedź na jego wezwanie z dnia [...] do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (z ustawą o drogach publicznych oraz ustawą o samorządzie gminnym) poprzez budowę drogi położonej w miejscowości K., Gmina D., wskazuje, iż Gmina D. nie podejmie budowy, uzasadniony i konieczny jest wniosek o nakazanie przez Sąd Administracyjny organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności, w tym przypadku budowy drogi na koszt i ryzyko gminy . W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ administracji podał, iż bezspornym jest, iż zgodnie z powołanym przez skarżącego art.101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prawo do wniesienia skargi będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały zostały naruszone a ponadto, że przytoczona regulacja znajdzie zastosowanie wówczas, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy (w tym przypadku na radę gminy) obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga zatem ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia uchwały przez radę gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością rady gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Zdaniem skarżonego organu żadna z powyższych przesłanek nie została wypełniona. M. B. skarżąc bezczynność rady gminy na podstawie art. 101 a ust. l ustawy o samorządzie gminnym nie wykazał w ocenie rady gminy istnienia związku pomiędzy brakiem uchwały a jego indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodnił że brak takiej uchwały narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną czyli pozbawia go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Nie wskazał też przepisu, który jasno nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały z zakresu administracji publicznej. Istnienie wyłącznie interesu faktycznego po stronie skarżącego skutkuje tym, że nie ma on wymaganej art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia bezczynności rady gminy. Za błędne należy uznać ponadto powołanie się skarżącego w jego skardze na naruszenie przez radę gminy ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta dotyczy bowiem dróg publicznych, a ul. A. i K. w K. nie mają takiego statusu - są jedynie drogami wewnętrznymi. Nie można zgodzić się również z zarzutem, że rada gminy nie realizuje zadań, które w zakresie właściwego utrzymania dróg stanowiących własność gminy nakłada na nią ustawa o samorządzie gminnym. W ramach środków przeznaczonych w budżecie na ten cel gmina sukcesywnie buduje nowe drogi i naprawia drogi istniejące, jednak ograniczona wielkość środków nie pozwala gminie na natychmiastowe zaspokojenie potrzeb wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 przywołanej ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 pkt 6) . Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy), jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt. 5 u.p.p.s.a. Stosownie do treści przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art. 101a ust. 1 przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2). Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Podobnie jak w przypadku skargi powszechnej dopuszczalne jest wniesienie skargi zarówno w imieniu własnym, jak i grupy mieszkańców przy spełnieniu warunków przewidzianych w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, po drugie musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z treści przepisów art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika więc w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu gminy na tej podstawie, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Skargę z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść zatem osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Innymi słowy osoba skarżąca musi zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musiałby istnieć w chwili nie wprowadzania w życie danego aktu mimo wyraźnego nakazu znajdującego swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Skarga z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń. (zob. Popielak Bartłomiej CASUS 2005/1/19 artykuł Numer publikacji: 60376 ). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każdy organ władzy publicznej (a do takich zalicza się też radę gminy) działa na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Pozostaje zatem do rozważenia, czy na zasadzie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym mieszkaniec gminy - właściciel określonej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, może żądać od organów gminy budowy, czy też modernizacji istniejącej drogi wewnętrznej będącej ulicą bezpośrednio prowadzącą do jego prywatnej nieruchomości. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie może stanowić uzasadnionej samoistnej podstawy do skargi M. B. na bezczynność Rady Gminy D. powoływany przez niego przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z uwagi na jego ustrojowy charakter. Samoistnie interpretowany przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi bowiem normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w przepisie art. 7 ust. 1 u.s.g., a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego to obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów administracji każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego) który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione w ust. 1 art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy mają charakter fakultatywny. Oznacza to, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność. Jedynie w ust. 2 art. 7 tej ustawy normodawca wskazał, iż to które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny określają inne ustawy. Takimi przepisami odrębnymi, które w sposób jasny i jednoznaczny regulują zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, póz. 115 - tekst jednolity). W ustawie tej wyodrębniono drogi publiczne, do których zalicza się drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1), oraz wskazano, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy droga, której dotyczy skarga na bezczynność rady gminy D. - położona przy ul. A. i K. w miejscowości K., nie jest drogą publiczną o której stanowi art. 2 ust 1 ustawy o drogach publicznych a zatem w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy jest to droga wewnętrzna. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 oraz ust. 3 wskazanej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, finansowanie tych zadań zaś należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z powyższego przepisu – ponieważ tylko ten jeden przepis art. 8 w ustawie o drogach publicznych odnosi się do dróg wewnętrznych – nie wynika aby na organie gminy jakim jest rada gminy, ciążył obowiązek wydania stosownej uchwały dotyczącej modernizacji, odbudowy, przebudowy lub budowy drogi wewnętrznej jakimi są ulice A. i K. w K. Z dalszych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika także dla organu gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych indywidualnie przez mieszkańca gminy czynności w zakresie wykonania budowy lub modernizacji jakiejkolwiek wskazanej przez niego drogi ( gminnej, wewnętrznej) położonej na terenie gminy. Niewątpliwie uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga ujawnienia w toku postępowania niezależnie od podstaw prawnych przytoczonych w skardze takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia uchwały przez radę gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością rady gminy w wykonaniu tej czynnością naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego. W ocenie Sądu żadna z powyższych przesłanek nie została wypełniona. M. B. skarżąc bezczynność rady gminy na podstawie art. 101 a ust. l ustawy o samorządzie gminnym: po pierwsze nie wykazał istnienia ustawowego obowiązku wydania uchwały przez Radę Gminy D. w określonym terminie odnośnie modernizacji(budowy) drogi/ulic K. i A. w K., po drugie nie wykazał związku pomiędzy brakiem uchwały (gdyby nawet wydanie takiej było nakazane prawem) a swoją indywidualną sytuacją prawną (nie faktyczną). Nie udowodnił tym samym, że brak takiej uchwały narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, to znaczy pozbawia go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Nie wskazał też przepisu, który jasno nakazywałby radzie gminy podjęcie uchwały we wnioskowanym przez niego w skardze zakresie. Ponieważ drogi położone przy ul A. i K. w miejscowości K., wbrew twierdzeniom skarżącego nie są publicznymi drogami gminnymi, o których stanowi art. 2 ust 1 ustawy o drogach publicznych a zatem w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy są one jedynie drogami wewnętrznymi (których zarządcą lub właścicielem nie jest Gmina D.) a jednocześnie brak jest takiego przepisu, który jasno nakazywałby radzie gminy podjęcie uchwały z zakresu administracji publicznej w żądanym przez skarżącego kierunku, nie można tym samym mówić o bezczynności organu gminy związanej z obowiązkiem budowy i utrzymywania w należytym stanie opisanej przez M. B. drogi. Reasumując przytoczone okoliczności wobec stwierdzenia przez Sąd rozpoznający skargę braku naruszeń prawa przez Radę Gminy D. w odniesieniu do wskazanej przez skarżącego drogi przy ulicach A. i K. w miejscowości K., uznać należy bezzasadność wniosku skarżącego: o nakazanie organowi gminy D. - Radzie Gminy usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez podjęcie stosownych uchwał w zakresie budowy takiej drogi a ponadto sformułowanego na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. wniosku o nakazanie organowi nadzoru — Wojewodzie D. wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko Gminy D. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. B. jako bezzasadną na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).