II SA/Op 288/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi J. B., M. B., W. B., wspólników spółki jawnej "A" w G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. B., M. B., W. B. - wspólników spółki jawnej "A" w G., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w G., w którym prowadzony jest warsztat samochodowy i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało w związku z dokonanym przez A. W. - P. zawiadomieniem o uciążliwości prowadzonej w wielofunkcyjnym budynku przy ul. [...] w G. działalności usługowej, polegającej na wyważaniu, wymianie, wulkanizacji opon samochodowych i wymianie olei silnikowych, oraz o negatywnym wpływie tej działalności na stan techniczny budynku. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że sporny budynek, posiadający wydzielone części socjalną, mieszkalną, warsztatowo-naprawczą i dwa pomieszczenia diagnostyczne, powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7 maja 1974 r. i przeznaczony był na stację obsługi samochodów. Po uzyskaniu opinii organów inspekcji pracy, inspekcji sanitarnej ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, organ pierwszej instancji stwierdził, że w stosunku do okresu gdy obiekt był użytkowany przez Zespół Szkół Rolniczych w G., prowadzona działalność nie powoduje zmiany warunków pracy, zdrowotnych sanitarnych, pożarowych i ochrony środowiska. Opis zakresu usług świadczonych przez warsztat przedstawiony został w piśmie Dyrektora Zespołu Szkół Rolniczych Centrum Kształcenia praktycznego w G. Z uwagi na niestwierdzenie dokonania zmian warunków świadczących o zmianie sposobu użytkowania spornego obiektu, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzję tę zakwestionowali A. W. - P. i M. W., zarzucając we wniesionym odwołaniu niezgodność decyzji z istniejącym od 2004 r. nowym podziałem geodezyjnym i własnościowym, w wyniku którego nieruchomość została podzielona na piętrowy budynek mieszkalny i parterowy budynek diagnostyczno-warsztatowy, przy czym pomieszczenia zaplecza socjalnego znajdują się w budynku piętrowym należącym jedynie w 1/3 części do właściciela warsztatu. Poza tym podnieśli brak pozwolenia na użytkowanie spornego zakładu oraz okoliczność, że w połowie roku 2003 działalność usługowa obiektu została zlikwidowana, a nadto kwestionując stanowiska organów opiniujących, i wskazując, że we wcześniejszych pismach nie wyrażały one tak jednoznacznych ocen co do zmiany warunków użytkowania. Poza tym zarzutem odwołania było nieprecyzyjne określanie przez organ pierwszej instancji spornego warsztatu, poprzez zamienne nazywanie go warsztatem obsługi samochodów, warsztatem naprawy samochodów, jak również stacją diagnostyczną wraz z warsztatem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...], uchylając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - stwierdzono, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał jest niewystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania warsztatu jest bezprzedmiotowe. Przytaczając przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazał, iż wobec argumentów przedstawianych przez odwołujących, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz ustalenie stanu faktycznego poprzez zbadanie, czy obecna działalność warsztatu wiąże się ze zmianą warunków wymienionych w tym przepisie. W związku z tym organ wskazał, że należy starannie odtworzyć jakie kluczowe warunki występowały "za czasów poprzedniego właściciela i skooperować je do obecnych warunków", wykorzystując zeznania świadków - pracowników warsztatu z czasów gdy pozostawał on własnością Zespołu Szkół Rolniczych. Poza tym, podzielając zarzuty odwołania co do wartości dowodowej pisma Dyrektora Zespołu szkół Rolniczych, na którym oparł się organ pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż nie wynika z niego czy jego treść jest oświadczeniem sygnatariusza, czy źródłem danych są własne ślady pamięciowe, przy czym oświadczenie to zostało złożone z pominięciem pouczenia o odpowiedzialności karnej. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że wyjaśnienia wymaga okoliczność obsługi przez warsztat pojazdów ciężarowych, gdyż potwierdzenie, że działalność została rozszerzona o pojazdy o cięższej masie może wskazywać na zmianę warunków ochrony środowiska (hałas, wibracje, spaliny), co może zostać wyjaśnione w drodze przesłuchania osób zamieszkujących w sąsiedztwie warsztatu. Dalej organ odwoławczy wyraził wątpliwość co do prawidłowości ustalenia stron postępowania poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu dzierżawcy warsztatu – M. M. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych, organ wskazał, że nie należą one do postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Stwierdził także, iż o zmianie sposobu użytkowania nie może przesądzać nazwa pod jaką obiekt występuje, zaś w odniesieniu do spornego obiektu, wybudowanego z przeznaczeniem na obsługę samochodów, posługiwanie się terminem warsztat jest właściwe, gdyż zgodnie ze słownikową definicją warsztat to pomieszczenie wyposażone w urządzenia i narzędzia do wykonywania określonych prac, najczęściej rzemieślniczych, a też jako zakład wykonujący takie prace. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast argumentu, że obiekt został wybudowany jako stacja diagnostyczna a jest użytkowany jako warsztat, skoro przed przystąpieniem do naprawy pojazdu konieczne jest zdiagnozowanie usterki. We wniesionej na tę decyzje skardze J. B., M. B., W. B. – wspólnicy spółki jawnej "A" w G., reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata J. B., wnieśli o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, kwestionując stanowisko organu odwoławczego i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77, art. 8, 12, 28, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji przeprowadził kompletne postępowanie dowodowe, a następnie prawidłowo i wieloaspektowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, po czym wydał słuszną decyzję. Natomiast, iż organ odwoławczy, mając na celu udowodnienie tezy odwołania, dokonał rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wybiórczy, podważając bezpodstawnie zeznania pierwszego właściciela i dyrektora szkoły oraz odmawiając wiary wyjaśnieniom Państwowej Inspekcji Pracy i Inspekcji Ochrony Środowiska. Dalej podniesiono, że sam organ odwoławczy przyznał za bezsporną okoliczność, iż budynek został wybudowany z przeznaczeniem na obsługę samochodów i o sposobie użytkowania nie może przesądzać nazwa, pod jaką występuje, w związku z czym to właśnie stwierdzenie wyczerpuje istotę sprawy. Poza tym wskazano, że w prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 20 października 2005r. doszło do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej z lipca 2005r. i wówczas organ odwoławczy rozważając legitymację stron nie kwestionował udziału w sprawie M. M., natomiast uchylenie decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do nadmiernego i niepotrzebnego przedłużania postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 września 2007 r. A. W. - P. podniosła, że sposób użytkowania spornego budynku parterowego nie był nigdy prawnie określony, o czym świadczy brak wpisu w książce obiektu budowlanego i brak pozwolenia na użytkowanie i nie był też kwalifikowany pod względem prawnym jako budynek użyteczności publicznej, a aktualnie funkcjonujący zakład powstał i rozpoczął działalność od dnia 2 maja 2005 r., tj. gdy miasto [...] nie posiadało planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyła, że dowody świadczą, iż w spornym budynku nie funkcjonowała stacja diagnostyczna, a zatem sprzedaż budynku "po byłej stacji" nastąpiła z naruszeniem prawa. Wskazała również, że obecnie prowadzona działalność ma niewiele wspólnego z poprzednią, albowiem obecnie jest to nieograniczony zakres usług motoryzacyjnych i handlowych, a ponadto budynek ten nie jest konstrukcyjnie przystosowany do wykonywania tego typu usług, gdyż nie posiada swej odrębnej, wewnętrznej ściany. Uczestniczka postępowania piśmie procesowym z dnia 15 września 2007 r., do którego dołączono plik kserokopii dokumentów z przetargu na sprzedaż spornego budynku, wskazała ponadto, że budynek był własnością szkoły ale nie leżał na terenie Zespołu Szkół Rolniczych w G., które - wraz ze stacją diagnostyczną i warsztatami naprawczymi - znajdują się przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, gdyż nie będąc kolejną instancją odwoławczą w strukturze organów administracji publicznej, nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać określone uprawnienie, a jedynie, uwzględniając skargę, może decyzję tę uchylić, stwierdzić jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania. Rozważania należy poprzedzić wstępną uwagą, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. W art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., ustawodawca w zawarł zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej we wskazanym przepisie. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla tę decyzje w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Ponadto zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżony akt w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny determinuje okoliczność, że zaskarżona decyzja została natomiast podjęta właśnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem ma ona charakter prawny decyzji kasacyjnej. Dokonując oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 K.p.a. W ramach tej oceny należy odpowiedzieć na pytanie sprowadzające się do kwestii, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji o treści określonej w art. 138 § 1 K.p.a., czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do innych uchybień natury proceduralnej, które można określić przymiotem rażących. Na skutek tych uchybień organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części. (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 606). W dalszej kolejności wskazać należy, że z przepisu art. 75 § 1 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy zgłaszanej przez uczestniczkę postępowania uciążliwości działalności gospodarczej, prowadzonej w parterowym budynku przy ul. [...] w G., polegającej na obsłudze pojazdów samochodowych i handlu częściami samochodowymi. Dla porządku odnotować w tym miejscu trzeba, że przez organ pierwszej instancji prowadzone były trzy odrębne postępowania, z których jedno dotyczyło stanu technicznego wewnętrznej ściany stanowiącej rozgraniczenie części parterowej warsztatu i mieszkania prywatnego będącego własnością A. W.-P. i M. W., drugie - działalności sklepu z akcesoriami samochodowymi i magazynu olejów oraz smarów, a trzecie - użytkowania pomieszczeń stacji obsługi pojazdów. Odnośnie ostatnio wymienionego postępowania, będącego przedmiotem zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowadministracyjnego, na podstawie lektury akt wskazać należy, iż organ pierwszej instancji ustalił, że sporny obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Powiatu w G. z dnia 7 maja 1974 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dla warsztatu stacji diagnostycznej, wydanego inwestorowi M. R. i w świetle inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej z dnia 29 marca 1984 r. (po nabyciu tego obiektu w stanie surowym bez zadaszenia w roku 1976 na mocy aktu notarialnego nr rep. [...] przez warsztaty szkolne przy Technikum Mechanizacji Rolnictwa w G.), był wykorzystywany jako stacja diagnostyczna. W oparciu o zgromadzone dowody organ pierwszej instancji uznał, że obiekt powstał zgodnie z ówczesnym prawem budowlanym, na skutek czego organ prowadził postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku przez obecnego właściciela, tj. wspólników spółki jawnej "A", jednak nie stwierdziwszy dokonania zmiany sposobu użytkowania umorzył postępowanie w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że materialnoprawną podstawą rozstrzygania w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Odnośnie ostatnio przytoczonego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy wskazać, że zgodnie ze słusznym stanowiskiem, wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1972/99, niepubl. oraz Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2005, s. 172). W świetle przedstawionych wyżej uwag nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić nie tylko sposób poprzedniego wykorzystania budynku, ale także powinien ustalić sposób aktualnego jego wykorzystania. W związku z tym zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i nie ocenił czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego budynku pod kątem zintensyfikowania prowadzonej w nim działalności, a zatem podjęte rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania należało uznać za przedwczesne. Załączone do akt dokumenty wskazują jedynie w sposób pośredni w jaki sposób w spornym budynku funkcjonował prowadzony przez Zespół Szkół Rolniczych zakład obsługujący pojazdy. Treść wyjaśnień dyrektora Zespołu Szkół Rolniczych nie jest jednoznaczna, przede wszystkim ze względu na fakt, że nie wynika z nich – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, czy są one sporządzone w oparciu o posiadane dokumenty, czy też stanowią własną ocenę sygnatariusza pisma. Poza tym z pism zarówno dyrektora Zespołu Szkół Rolniczych, jak i kierownika warsztatów wynika, że stacja obsługiwała pojazdy samochodowe do 3,5 DMC i była czynna w godzinach od 7-15. W celu właściwego ustalenia stanu faktycznego w tej mierze (w szczególności co do rodzaju obsługiwanych pojazdów i zakresu świadczonych usług poprzednio i obecnie) należało zgromadzić dokumentację dotyczącą ilości i zakresu usług świadczonych w spornym obiekcie przez Zespół Szkół Rolniczych, a nadto przesłuchać wszystkie osoby posiadające odpowiednią wiedzę w sprawie w charakterze świadków lub stron i w sposób zgodny z art. 80 K.p.a. ocenić ich wartość dowodową w konfrontacji z treścią dokumentów załączonych do akt. Podnieść należy, że zasadą ogólną, mającą szczególną wagę w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest zasada prawdy obiektywnej, ustanowiona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wypływa obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a zatem organ obowiązany jest prowadzić postępowanie tak, aby ustalić w sposób rzetelny i wiarygodny stan faktyczny sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a dowodem może być wszystko co jest zgodne z prawem (art. 75 K.p.a.). Istotne braki postępowania dowodowego z reguły upoważniają do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej i tak też stało się w niniejszej sprawie, w której organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu skupił się w istocie wyłącznie na ustaleniu profilu działalności zakładu, jaką jest obsługa pojazdów samochodowych, nie badając jednak, czy nie nastąpiła intensyfikacja tej działalności, na co konsekwentnie wskazuje uczestniczka postępowania A. W. - P. Wbrew twierdzeniom skargi, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie wystarcza samo stwierdzenie, że w obiekcie była prowadzona i jest nadal naprawa pojazdów. Z tych względów, wobec zarzutów skargi kwestionujących przede wszystkim treść zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaleceń skierowanych pod adresem organu pierwszej instancji, nie można było uznać, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, skoro w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego jej rozstrzygnięcia, umożliwiającego porównanie działalności aktualnej z poprzednio prowadzoną, pod kątem intensywności wykonywanych usług. Dokonanie ustaleń w tym zakresie z całą pewnością przekraczało określone w art. 136 K.p.a. granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na etapie rozpatrywania sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając z powyższych przyczyn zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał ponadto na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania. Takiego działania organu, który dopiero na etapie ponownego rozpatrywania sprawy dostrzegł wcześniej pominięte wadliwości w ustaleniu kręgu osób, jakim przysługuje przymiot strony, nie można ocenić jako naruszenie prawa, zwłaszcza – co wskazano już wyżej - że podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego podyktowane było zgoła innymi, uzasadnionymi przyczynami, polegającymi na naruszeniu procedury administracyjnej poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Pomijając już kwestię braku związania organu pierwszej instancji poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odnośnie pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących braku pozwolenia na użytkowanie i przyjmowanej terminologii, zauważyć należało, iż kwestie te mogą stanowić przedmiot sporu dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, z udziałem wszystkich stron postępowania. Jeżeli zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.