I OSK 1864/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 981/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 981/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006 r. orzekającą o zwrocie kwoty 100 zł z tytułu nienależnie pobranego zasiłku celowego w kwietniu 2005 r. przyznanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 17 marca 2005 r. J. D. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu pampersów. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent m. st. Warszawy przyznał J. D. zasiłek w wysokości 100 zł na powyższy cel. Następnie, działając na podstawie art. 106 ust. 5 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm. powoływanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej), decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent m. st. Warszawy uchylił w całości w/w decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 100 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] października 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 106 ust. 1, art. 104 ust. 3, art. 98, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, orzekł o zwrocie przez J. D. kwoty 100 zł z tytułu nienależnie pobranego zasiłku celowego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 9 grudnia 2005 r. pozyskał informację od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., że mąż J. D. w dniu 15 lutego 2005 r. wspólnie z bratem sprzedał lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. z czego łącznie uzyskali kwotę 230.000 zł. W związku z tym dochód J. D. w miesiącu lutym 2005 r. wynosił kwotę nie mniejszą niż 9.583,33 zł, a w przypadku odprowadzenia należnego podatku kwotę nie mniejszą niż 8.946,50 zł, zaś prawo do zasiłku zostało ustalone w oparciu o nieprzekroczenie przez stronę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. kwoty 316 zł na osobę w rodzinie. Zdaniem organu fakt, że strona zataiła, iż uzyskała jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania przy pouczeniu jej o konieczności informowania Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie sytuacji majątkowej, stanowi dostateczne uzasadnienie uznania, że zasiłek celowy nie powinien być jej wypłacony. Po rozpatrzeniu odwołania J. D., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m. st. Warszawy w części dotyczącej terminu zwrotu zasiłku, natomiast w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania mimo, iż było to mieszkanie otrzymane przez męża strony w drodze dziedziczenia i stanowiło majątek odrębny, stanowiła dochód rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zwiększyło to dochód rodziny w sposób przekraczający kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej w ten sposób, że w lutym 2005 r. i kolejnych 12 miesiącach dochód ten wynosił nie mniej niż 8.946,50 zł. Oznacza to, że strona nie posiadała prawa do zasiłku celowego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za konieczne dokonanie zmiany decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu zwrotu zasiłku, wskazując jako początek biegu terminu na dokonanie wpłaty nienależnego zasiłku datę doręczenia stronie ostatecznej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. D. stwierdzając, że decyzja jest dla niej krzywdząca i niezgodna ze stanem faktycznym Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 981/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego tj. z naruszeniem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako Kpa) w związku z art. 104 ust. 4 i art. 98 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podniósł, że ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Przepis ten zawiera również odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub tez niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Dokonując wykładni art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Sąd stwierdził, że przepis ten ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia i jednocześnie nakłada na pracownika socjalnego obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z powyższego Sąd wywiódł, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny winien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z takim wnioskiem, brak jest również informacji o tym, że o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pouczona została skarżąca, której w ocenie Sądu przysługiwało takie uprawnienie w świetle art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej jest każdorazowe poprzedzenie wydania decyzji orzekającej o zwrocie takiego świadczenia postępowaniem wyjaśniającym, "w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia", 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż z przepisu tego "wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia", 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a) w zw. z art. 77 § 1 Kpa w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania - z braku wniosku uprawnionego podmiotu - czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie, czy w sprawie zakończonej uchyloną decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2007 r. zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, mógł mieć - przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy - na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez J. D., jako bezpodstawnej, ewentualnie - stosownie do art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji ma charakter zamknięty, co w konsekwencji oznacza, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z owych przesłanek. Ustawodawca wyraźnie ograniczył w tej mierze swobodę działania sądów administracyjnych, wyłączając ex lege możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż wymienione w zacytowanym przepisie. W szczególności, sąd administracyjny, powołując się na pierwszą z wymienionych przesłanek, powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, przez co rozumieć należy wskazanie przepisu, który został naruszony, określenie sposobu, w jaki naruszenie nastąpiło oraz wykazanie, że naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Nie wystarczy samo uznanie, że naruszenie takie mogło wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik - dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, tj. doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia innego, niż miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby do owego naruszenia nie doszło. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przywołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczności, nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Zawarte w art. 98 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie "podlegają zwrotowi" w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ma charakter normy związanej, a nie uznaniowej. Każde świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi i to niezależnie od dochodu rodziny zobowiązanej do świadczenia. Zastosowanie instytucji odstąpienia od żądania takiego zwrotu, przewidzianej w art. 104 ust. 4, jako wyjątek od ogólnej zasady ustanowionej w art. 98 ustawy o pomocy społecznej będzie jednak możliwe dopiero po stwierdzeniu przez właściwy organ w prowadzonym odrębnie postępowaniu, że świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone, ale dopiero wyłącznie po wystąpieniu z odpowiednim wnioskiem przez pracownika socjalnego lub osobę zainteresowaną. Bez takiego wniosku odstąpienie od żądania zwrotu naruszałoby zdaniem Kolegium powołane przepisy. Trudno wyprowadzić również z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wniosek, aby przepis ten nakładał na pracownika socjalnego jakiekolwiek obowiązki w zakresie przeprowadzenia analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Dopiero bowiem na etapie wniosku strony bądź wniosku pracownika socjalnego o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, organ bada sytuację materialną strony i ustala, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże aby wydać decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu organ musi ustalić wysokość kwoty, która miałaby zostać zwrócona (a więc wydać decyzję w trybie art. 98 ustawy o pomocy społecznej). Jest to warunek niezbędny, aby decyzja o odstąpieniu od żądania zwrotu mogła być prawidłowa, tym bardziej, że odstąpienie od żądania zwrotu może dotyczyć całości lub części należności. Zdaniem Kolegium mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, które toczą się w odrębnych trybach – pierwsze wszczyna się z urzędu i kończy je decyzja o charakterze związanym, drugi wszczyna się na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej i kończy je decyzja uznaniowa. Konsekwencją uznania, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły prowadzić czynności mających na celu ustalenie istnienia - lub nie - przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, będzie stwierdzenie, że nieprzeprowadzenie owych czynności nie może zostać uznane za naruszenie art. 77 § i Kpa. Oznacza to, że Sąd i instancji błędnie uznał, iż w toku niniejszego postępowania naruszone zostały przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak by uzasadnić zastosowanie przez Sąd uchylenia wydanych w jego toku decyzji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy. Sprawa zakończona uchyloną decyzją Kolegium dotyczyła wyłącznie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz żądania jego zwrotu, a nie odstąpienia od żądania. W sprawie tak zakreślonej przedmiotowo zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że J. D. powinna zostać zobligowana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Organ nie miał bowiem obowiązku badać sytuacji materialnej strony, lecz jedynie ustalić, czy doszło do pobrania świadczenia nienależnego oraz jakie to było świadczenie, kiedy zostało pobrane i w jakiej wysokości. Co za tym idzie - do wskazanego w skarżonym wyroku naruszenia przepisów postępowania nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy. Będąc związany granicami skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania podstawowych zarzutów i ocenił, iż są one niezasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 98 powołanej ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Przepis ten in fine nakazuje stosować art. 104 ust. 4 odpowiednio. Organ w powyższej regulacji upatruje dwa odrębne postępowania, z których jedno (z art. 98) wszczynane z urzędu kończy decyzja związana, wydana po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej, drugie zaś wszczynane na wniosek pracownika socjalnego lub strony kończy decyzja uznaniowa (art. 104 ust. 4). Stanowisko to jest błędne bowiem wykładni przepisu art. 98 nie można dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4, który ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innej normy prawnej, zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4, do którego odsyła art. 98 ustawy o pomocy społecznej, Sąd prawidłowo uznał, iż ma on w tym przypadku zastosowanie wprost. Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 – zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości. Wynika to nie tylko z omawianego przepisu, lecz także z zasady informacji, o której stanowi przepis art. 9 Kpa. Nakłada on na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także z art. 10 § 1 Kpa przewidującego zapewnienie stronom czynnego w nim udziału. Organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 98 ustawy o pomocy społecznej ma więc obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym wielokrotnie przyjmowano, iż naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 9 i 10 Kpa i pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uchylenia decyzji. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego stosując wykładnię systemową i odczytując znaczenie norm prawnych w kontekście zarówno całego przepisu, jak i ustawy o pomocy społecznej. Trafnie także Sąd I instancji odwołał się do reguł wykładni celowościowej powołując się na przepis art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nakazujący organom w sprawach pomocy społecznej kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Konsekwencją takiego odczytania norm prawnych jest stanowisko Sądu I instancji oceniające jako wadliwe postępowanie organów, które prowadzono z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa nie wyjaśniając istotnych okoliczności, jak również nie informując strony o jej uprawnieniach (art. 9 Kpa). Ocenie tej z uwagi na wymagania wynikające z przepisów art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie można zarzucić naruszenia prawa. Prowadzi to do wniosku, iż także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. nie jest zasadny. Dodać należy, iż podobną do przedstawionej wyżej wykładnię przepisów art. 98 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 517/07, którą to wykładnię w pełni podzielił skład orzekający rozpoznający przedmiotową sprawę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.