I OSK 517/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Jacek Hyla Andrzej Jurkiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 344/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 99, art. 100, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), przyznał Z. M. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 171,63 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca kwalifikuje się do udzielenia przedmiotowego świadczenia z powodu niepełnosprawności lub wieku, ponieważ jego dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ poinformował, iż o każdej zmianie osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawca jest zobowiązany niezwłocznie poinformować organ. Wskazał też, że świadczenia nienależne pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu świadczeniobiorcy. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...], przyznał Z. M. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 47,25 zł od miesiąca czerwca 2005 r., wskazując jako podstaw prawną art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 98 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593). Uzasadniając swoją decyzję organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że uległa zmianie sytuacja materialna wnioskodawcy w związku z czy zmienia się wysokość zasiłku stałego. Organ ponownie poinformował Z. M., iż o każdej zmianie osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawca jest zobowiązany niezwłocznie poinformować. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] Nr [...], ustalając na podstawie dostarczonego w dniu [...] stycznia 2006 r. zaświadczenia stwierdzającego uzyskanie renty w Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł netto, że brak jest podstaw do wypłaty zasiłku stałego od dnia 1 stycznia 2006 r. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 98, art. 104 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Prezydent Miasta S. uznał, iż zasiłek stały wypłacony Z. M., w okresie od 1 października 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Wpłaty w łącznej wysokości 141,75 zł należało dokonać do dnia 31 marca 2006 r. W decyzji organ wskazał, iż uprawniony Z. M. nie poinformował organu o zmianie sytuacji materialnej w związku z anulowaniem potrąceń alimentacyjnych od dnia 1 października 2005 r., co w rezultacie skutkowało ustaleniem dochodu rzeczywistego na kwotę [...] zł, zaś kryterium dochodowe stanowi kwota 461,00 zł. Z. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że nie wymógł siłą przyznanego mu zasiłku, a decyzję, na mocy której zasiłek stały w kwocie 47,25 zł został mu przyznany, posiada do chwili obecnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jako podstawę materialnoprawną przyznania skarżącemu zasiłku. Kolegium wskazało, iż odwołujący został pouczony o treści art. 109 tej ustawy, informacja o obowiązku wynikającym z treści powołanego artykułu została umieszczona zarówno w decyzji z dnia [...] przyznającej zasiłek stały w kwocie 171,63 zł jak i w decyzji zmieniającej tę decyzję wydaną w dniu [...] wraz z informacją o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, zgodnie z treścią art. 98 ustawy. SKO ustaliło na podstawie informacji uzyskanych od ZUS z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], że od października 2005 r. z renty w wysokości netto [...] zł nie dokonuje się potrąceń zaległych alimentów, o czym odwołujący nie poinformował organu, który przyznał mu zasiłek stały. Decyzja przyznająca Z. M. zasiłek stały została uchylona ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...], zatem w chwili orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie było jej w obrocie prawnym. Z. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podał w skardze, że nie ponosi winy za zaistniały incydent, jego zdaniem nie można go pociągnąć do odpowiedzialności, ponieważ był i jest nadal osobą korzystającą z opieki społecznej. Ponadto, jak wskazał, jest rencistą i inwalidą drugiej grupy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 344/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] (bez numeru). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z założeniami i celem ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej przez podejmowania działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] przyznał Z. M. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 171,63 zł, ponieważ spełniał on przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolejną decyzją z dnia [...], organ pierwszej instancji przyznał Z. M. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 47,2 zł od miesiąca czerwca 2005 r., ustalając na podstawie wywiadu środowiskowego, że zmieniła się sytuacja materialna wnioskodawcy, w związku z czym ulega zmianie wysokość zasiłku stałego. W obu wymienionych decyzjach Prezydent zawarł informację o obowiązku niezwłocznego powiadomienia właściwego organu o każdej zmianie osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Kolejną decyzją z dnia [...] Nr [...], organ pierwszej instancji uchylił decyzję z dnia [...] Nr [...], ponieważ Z. M. w dniu [...] stycznia 2006 r. złożył zaświadczenie stwierdzające otrzymywanie renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł netto. Wymieniona kwota dochodu przekraczała kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku stałego, zatem nie było podstaw do wypłaty tego zasiłku od dnia 1 stycznia 2006 r. Decyzjami wydanymi w sprawie organy uznały, że zasiłek stały wypłacony skarżącemu okresie od 1 października 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Sąd podkreślił, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały jest przeznaczony dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, stanowiąc uzupełnienie dochodu tych osób do określonego w ustawie kryterium. Jest to świadczenie zróżnicowane pod względem wysokości, uzależnione od dochodu tych osób oraz dochodu na osobę w rodzinie. W przypadku osób samotnych, zasiłek stanowi różnicę między posiadanym dochodem, a kryterium 461 złotych, przy czym jego wartość nie może być wyższa niż 418 zł i niższa niż 30 zł (art. 37 ustawy o pomocy społecznej). Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji art. 98 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Według definicji ustawowej, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej (art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z ustaleniami organu, skarżący nie powiadomił o zmianie swej sytuacji majątkowej, wywołanej zaprzestaniem potrącania alimentów z otrzymywanej renty ZUS, co miało wpływ na wysokość uzyskiwanego dochodu. Powyższa okoliczność uzasadniała wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o ile oczywiście poprzedzono je uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie. Prawidłowa wysokości przepisu art. 98 nakłada na organ obowiązek ustalenia terminu i wyrosłości zwrotu należności (świadczenia nienależnie pobranego), co poprzedzone powinno zostać postępowaniem wyjaśniającym sytuację osoby lub rodziny, również pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4, które mogą uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Z okoliczności sprawy nie wynika, iżby skarżący wniosek taki złożył, natomiast podkreślić należy, że z akt sprawy, a w szczególności z treści wywiadu środowiskowego z dnia 22 lutego 2006 r. nie wynika również, żeby skarżący został pouczony o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa wyżej. Takiego stanu rzeczy nie można aprobować, szczególnie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w wydanych decyzjach poucza stronę o obowiązku zgłaszania każdej zmiany w sytuacji majątkowej. W skardze strona przytacza argumenty, które mogą wskazywać na celowość rozważenia takiego wniosku; skarżący wskazuje, że nadal korzysta z pomocy społecznej, co zresztą uprawdopodobnia znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek o przyznanie pomocy w formie posiłku. Wymieniony wyżej wywiad środowiskowy opisuje osobistą sytuację skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną i w tych konkretnych okolicznościach sprawy, skoro strona nie została pouczona o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego i nie składa wniosku w trybie art. 104 ust. 4, wniosek taki powinien zostać złożony przez pracownika socjalnego bądź rozważony z urzędu przez organ. Taki sposób rozumienia art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej gwarantuje zapewnienie celów pomocy społecznej, o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach. Poprzez zaniechanie, o którym mowa wyżej, organ naruszył przepisy prawa materialnego – art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie orzekające w sprawie organy poprzez zaniechanie wyjaśnienia aktualnej sytuacji skarżącego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Zatem postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przewidzianym w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czemu organ powinien dać wyraz w decyzji kończącej to postępowanie. Wprawdzie skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 104 ust. 4 pozostawiono swobodnej ocenie organu, jednakże bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację osobistą i majątkową świadczeniobiorcy brak jest możliwości skontrolowania, czy ocena taka nie narusza granic swobodnego uznania. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania były podstawą do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi analizę sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy, rozważając, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu żądanie przez organ pierwszej instancji zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w łącznej kwocie 141,75 zł może bowiem zniweczyć skutki pomocy udzielonej skarżącemu. Ewentualne odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia należnie pobranego powinno również przyjąć formę decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na: naruszeniu prawa materialnego, mianowicie art. 98 i art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że organ właściwy w sprawach pomocy społecznej ma obowiązek przed podjęciem decyzji o ustaleniu wysokości nienależnego świadczenia i terminu jego zwrotu, rozważenia z urzędu zasadności odstąpienia od żądania zwrotu tego świadczenia. Na tych podstawach wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziło, że przyjęta przez Sąd interpretacja narusza tryb postępowania określonymi przepisami art. 98 i art. 104 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Zasadą określoną w treści art. 98 ustawy o pomocy społecznej jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia niezależnie od dochodu rodziny. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Art. 104 ust. 4 ustawy może mieć zastosowanie dopiero po ustaleniu ostateczną decyzja wydaną w trybie art. 104 ust. 3 istnienia nienależnego świadczenia, a przed przystąpieniem do jego wyegzekwowania. Na prawidłowość takiej interpretacji wskazuje treść art. 104 ust. 4 ustawy: "w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może dostąpić od żądania takiego zwrotu". Dopóki nie nastąpi w trybie art. 104 ust. 3 ustawy ustalenie nienależnego charakteru świadczenia, jego wysokości i terminu zwrotu, przedwczesne jest rozważanie kwestii odstąpienia od żądania zwrotu tego świadczenia. Wnoszący skargę stanowisko Sądu uznaje w całej rozciągłości na trafne, ale dopiero na etapie poprzedzającym podjęcie egzekucji nienależnie pobranego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone, w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio". Według art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może dostąpić od żądania takiego zwrotu". W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni. Jedna z podstawowych zasad wykładni normy prawnej zawartej w przepisach prawa jest niedopuszczalność prowadzenia wykładni w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, kontekstu całej ustawy, kontekstu całego systemu prawa, a zatem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący skargę kasacyjną nie uwzględnia tych założeń wykładni, a przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia jest sprzeczna z jej założeniami. Po pierwsze przy dokonaniu wykładni normy pierwszej przepisu art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej nie można nie uwzględnić normy drugiej, która odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni wymaga rozważenia czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy zastosować wprost, czy należy zastosować odpowiednio z modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując w tym zakresie wykładni odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 do którego odsyła art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Sąd w pełni prawidłowo oparł się na regułach wykładni celowościowej, wychodząc od celów instytucji pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej). Rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ obowiązany jest wprost stosować art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 104 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie można wyprowadzić, że odstąpienie od zwrotu może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania egzekucyjnego. Z odesłania w art. 98 do art. 104 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że to w toku ustalenia obowiązku zwrotu organ obowiązany jest uwzględnić okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu. To tylko gdy po wydaniu decyzji o zwrocie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a zatem w sytuacji osoby wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności odstąpienia od zwrotu, organ może odstąpić od wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wystąpić o jego umorzenie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.