II GSK 246/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal Józef Waksmundzki Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 83/07 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 83/07, po rozpoznaniu skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., zwanego dalej "skarżącym" lub "dyrektorem regionu" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], stwierdzające, z uwagi na brak przymiotu strony, niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Starosty J. z dnia [...] września 2006 r., [...], w której udzielono T. K. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "K." z działki o numerze ewidencyjnej [...] położonej w miejscowości K., skargę oddalił. W świetle ustaleń Sądu I instancji przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym skarżący wywodził z faktu lokalizacji planowanego wyrobiska w zasięgu oddziaływania rzeki W., do gruntu której przysługują mu prawa właścicielskie, w świetle przepisów art. 11 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i art. 140 k.c. Ponadto przymiot strony skarżący wywodził z przepisu art. 92 ust. 3 pkt 9 powołanej ustawy, w myśl którego do zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego. Według Sądu I instancji, podzielającego stanowisko SKO w K., dyrektor regionu, jako organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa, nie jest stroną w tym postępowaniu, a zatem nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej wspomnianą koncesję. Jak ustalił Sąd I instancji negatywną opinię odnośnie planowanej eksploatacji kruszywa skarżący wyraził w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r., powołując się na przepis art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w myśl którego wydobywanie kopalin z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wymaga uzyskania opinii organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód. Z powyższych względów Sąd I instancji skargę oddalił. Dyrektor regionu powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwane dalej p.p.s.a., tj.: art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji na skutek naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a to w związku z niebraniem przez skarżącego bez własnej winy udziału w postępowaniu, a to na skutek błędnej wykładni poniżej wskazanych przepisów, co uniemożliwiło stronie udziału w postępowaniu, tj.: • art. 92 ust. 3 pkt. 9 w zw. z art. 92 ust. 4 w zw. z art. 81 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że występowanie przez skarżącego w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia koncesji nie jest postępowaniem dotyczącym regionu wodnego, ewentualnie • art. 140 i 144 k.c., poprzez przyjęcie, że prawa właścicielskie do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji kruszywa nie uzasadniają udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia koncesji, ewentualnie; • postanowień Polskiej Normy PN-G-02100 wiersz 9 poprzez przyjęcie, iż najmniejsza szerokość pasa ochronnego wynosi 50 m liczonych od brzegu skarpy tj.: od powietrznej skarpy wału, ewentualnie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj.: art. 145 § l pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji ze względu na inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a., wskutek pobieżnej analizy sytuacji prawnej skarżącego i błędnej interpretacji przepisów art. 92 ust. 3 pkt. 9 w zw. z art. 92 ust. 4 w zw. z art. 81 Prawa wodnego oraz art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z powołaną normą PN-G-02100 wiersz 9. W szczególności, jak zarzuca skarga kasacyjna, naruszeniem przepisów postępowania było, nie poparte odpowiednim uzasadnieniem, stanowisko Sądu I instancji, odmawiające dyrektorowi regionu przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym na podstawie przepisu art. 92 ust. 3 pkt. 9 ustawy Prawo wodne, a także z przepisów art. 140 i 144 k.c., na co skarżący się powoływał. Skarga kasacyjna akcentuje kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który zarządza zasobami wodnymi, w zakresie utrzymania wód (art. 92 ust. 4 prawa wodnego) oraz ochrony gruntów przed powodzią (art. 81 ustawy). Aby móc realizować te zadania dyrektor regionu, jak wskazuje skarga kasacyjna, musi posiadać uprawnienia, którym jest m.in. przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego, pozwalający na realizację jego ustawowych obowiązków. Podnosi zarzut błędnego określenia w decyzji koncesyjnej filaru ochronnego, co w przypadku eksploatacji wyrobiska grozi zniszczeniem brzegów rzeki i przekierowania wód do basenów eksploatacyjnych. Powoduje to konieczność wykonania odpowiednich robót budowlanych, aby utrzymać rzekę w jej pierwotnym korycie, co z kolei nakłada na dyrektora regionu obowiązki przewidziane w powołanych przepisach art. 81 i art. 92 ust. 4 prawa wodnego. Ocena, czy ukształtowanie sytuacji prawnej adresata decyzji istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, aby można mówić o istnieniu interesu prawnego wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy, które nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Pominięcie chociażby faktu lokalizacji projektowanej inwestycji na obszarze zalewowym Q5% oraz błędu w wyznaczaniu filara ochronnego uzasadnia twierdzenie, iż mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sądu odwoławczego. Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania przed sądami administracyjnym, w ocenie skargi kasacyjnej, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienia dotyczące udziału strony w postępowaniu czy wyjaśnieniu okoliczności sprawy dotyczą podstawowych zasad postępowania, które w połączeniu z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych powodują wadliwość rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla postawienia wyrokowi Sądu I instancji uzasadnionego zarzutu, jakim jest nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), który to zarzut sąd kasacyjny bierze z urzędu pod rozwagę. Skarga kasacyjna spełnia ustawowe wymogi. Jednakże, ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji zarzucanych przepisów postępowania, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Na potrzeby prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne zostały wyjaśnione w dobrym stopniu. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie, czy dyrektor regionu, który w świetle powołanego przepisu art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez starostę decyzji w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wywiedziony w szczególności z przepisu art. 92 ust. 3 pkt 9 prawa wodnego, w myśl którego zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego, a także z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i 144 k.c.). W świetle materiału sprawy, o czym była już mowa, a co wymaga podkreślenia, starosta zwrócił się do dyrektora regionu o wydanie opinii w przedmiocie planowanej koncesji na wydobywanie kruszywa. Skarżący skorzystał z tego ustawowego uprawnienia i wydał opinię negatywną. W myśl ugruntowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiska przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., winien znajdować uzasadnienie w obowiązującym przepisie prawa. Takim przepisem, co do zasady, jest powołany przez dyrektora regionu przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 prawa wodnego, a także i przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony własności (art. 140 i 144 k.c.). Niemniej, przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy dyrektor regionu występuje w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a., jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy, przy podejmowaniu decyzji przez organ administracji publicznej w postępowaniu głównym, jakim w okolicznościach sprawy jest postępowanie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa, za treść której to decyzji odpowiada starosta. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym. I tak w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Reasumując: w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa, toczącym się w trybie art. 16 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie posiada przymiotu strony, w szczególności z powołaniem się na przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo wodne, w myśl którego do zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia odwołania od decyzji starosty o udzieleniu koncesji, jeżeli w tym samym postępowaniu występował jako organ współdziałający, w trybie art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który to przepis nakłada na organ koncesyjny obowiązek zasięgnięcia opinii organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód, jeżeli przedmiot koncesji obejmuje wydobywanie kopalin z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.