II SA/Bk 523/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. I. O. T. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] uchylono w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Sz., gm. Sz., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność L. i G. K. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją organu I instancji ograniczono sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Sz., gm. Sz., oznaczonej jako działka nr [...] i [...] o powierzchni odpowiednio [...] ha i [...] ha, stanowiącej własność L. i G. K., przez zezwolenie Z. I. O. T. P. na założenie i przeprowadzenie przez opisaną wyżej nieruchomość odcinka sieci elektroenergetycznej według projektu zakresu przebiegu i charakterystyki technicznej uzbrojenia terenu wyprowadzonego poza granice terenu zamkniętego i podłączenia obiektu do sieci użytku publicznego, stanowiącego załącznik do wniosku o zatwierdzenie lokalizacji inwestycji oraz do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na budowę, które to rozwiązanie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Starostę S. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem L. i G. K. złożyli odwołanie do Wojewody P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja brak jest ważnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Na przedmiotowe grunty, położone na terenie obrębu Sz., gminy Sz., oznaczone nr geod. [...] i [...] nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie wystąpiły zatem przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 124 ustawy. Odwołujący zarzucili też nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda P. wskazał, iż zgodnie z art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych i innych inwestycji liniowych wymienionych w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przytoczonego przepisu wynika, że dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 124, możliwa jest tylko wówczas, gdy: a) plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub b) wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości ( w przypadku braku planu miejscowego). Tymczasem akta sprawy takich dokumentów nie zawierają. Nie wynika z nich również, aby były one dostarczone organowi przez jednostkę ubiegającą się o zezwolenie. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, organ I instancji powołał się na: decyzję Wojewody P.: z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego - budowy stacji radarowej (wieży radarowej z budynkiem obsługi) wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na działkach [...] obręb Sz. i nr [...] obręb Sz., gm. Sz., stanowiących teren zamknięty jednostki wojskowej oraz z dnia 17 sierpnia 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji radarowej Ministerstwu Obrony Narodowej - Z. I. O. T. P. Nadto wskazano, iż do wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego dołączono projekt zakresu przebiegu i charakterystyki technicznej uzbrojenia terenu wyprowadzonego poza granice terenu zamkniętego i podłączenia obiektu do sieci użytku publicznego. Rozwiązanie zaś w zakresie uzbrojenia w sieć energetyczną terenu zostało pozytywnie zaopiniowane przez Starostę S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. [...]. Budowa kablowej linii elektroenergetycznej, stanowiącej przyłącze prowadzone do stacji transformatorowej, położonej na działce nr [...] w obrębie Sz. i nr [...] w obrębie Sz., przez nieruchomość L. i G. K. stanowi integralny element inwestycji celu publicznego, jaką jest budowa stacji radarowej. Organ odwoławczy nie kwestionując powyższych ustaleń podkreślił jednakże, iż nie mają one odniesienia do wymogów art. 124 ust. 1 powołanej ustawy. W tych uwarunkowaniach zdaniem Wojewody P. powstały uzasadnione wątpliwości czy istotnie wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowiących własność małżonków K. było dopuszczalne, co niewątpliwie wymaga wyjaśnienia. W przypadku bowiem ustalenia, iż istnieje podstawa do wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w postaci planu miejscowego przewidującego na niej realizację celu publicznego lub ostatecznej decyzji o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego), wskazanym zdaniem organu byłoby ponowne przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. Nie godząc się z tym stanowiskiem Z. I. O. T. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając skarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego, to jest: - art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z przepisem art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych powyżej norm prawa, przejawiające się w całkowicie bezpodstawnym uznaniu przez Wojewodę P., iż budowa problematycznego przyłącza elektroenergetycznego, stanowiącego integralną część inwestycji celu publicznego - budowy stacji radarowej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną na działkach: nr [...] obręb Sz. i nr [...], obręb Sz., Gmina Sz., stanowiących teren zamknięty jednostki wojskowej, wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy z treści przepisu art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezspornie wynika, iż w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a budowa przyłącza elektroenergetycznego zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy prawo budowlane, spełnia powyższe założenie (tj. nie wymaga pozwolenia na budowę), - art. 76 § 1 kpa - polegające na tym, iż Wojewoda P. wydając zaskarżoną decyzję, całkowicie zignorował wydane uprzednio w przedmiotowym postępowaniu ostateczne orzeczenia organów administracji, nakładając wymóg złożenia wniosku o dokonanie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest przyłącze elektroenergetyczne w sytuacji, gdy z powołanych powyżej norm prawa wynika wprost, iż w zaistniałym stanie faktycznym na skarżącym taki wymóg nie ciążył, - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza wyrażonej w przepisie art. 6 kpa zasady praworządności, który to zarzut w świetle wskazanych naruszeń norm prawa, należy uznać za w pełni uzasadniony. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie posiada kompetencji do badania słuszności czy celowości kwestionowanych rozstrzygnięć. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkującego potrzebą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zgodnie z reprezentowanym i utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem - cechą rażącego naruszenia prawa jest sytuacja, w której treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym, nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dn. 9.03.1999r. V SA 1970/98, Lex nr 50195, wyrok NSA z dn. 26.09.2000r. V SA 2998/99, Lex nr 51249). Taka sytuacja w ocenie Sądu niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż stosownie do treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej ustawą, w sytuacji, gdy inwestor realizując cel publiczny na nieruchomości niestanowiącej jego własności nie uzyska zgody właścicieli poszczególnych działek na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 może zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy wystąpić o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Unormowanie zawarte w cytowanym przepisie jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Przy czym podkreślić należy, iż ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego dla danej nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego. W konsekwencji w tym trybie nie jest dopuszczalne ograniczenie prawa własności z innych, wyżej niewymienionych przyczyn. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż akta sprawy ponad wszelką wątpliwość nie zawierają dokumentów, potwierdzających zaistnienie powyższych okoliczności. Znajdujące się natomiast: decyzja z dnia [...] września 2004r. o lokalizacji celu publicznego – budowy stacji nadawczej wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną, a także decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, odnoszą się do działek o nr [...] i nr [...] objętych terenem zamkniętym jednostki wojskowej. Natomiast inwestycja, której sprawa dotyczy ma być zrealizowana na działkach o nr [...] stanowiących własność L. i G. K. - bezspornie położonych poza tym terenem. Wskazane wyżej decyzje Wojewody P. niewątpliwie nie obejmują swą treścią tych działek. W tej sytuacji organ II instancji prawidłowo wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii dopuszczalności ograniczenia prawa własności nieruchomości, o których mowa wyżej. W ocenie Sądu podjęte rozstrzygnięcie kasacyjne umożliwia przedstawienie wymaganych prawem dokumentów, tym samym wypełnienie przesłanek z art. 124 ust. 1 ustawy, w konsekwencji nie zamyka skarżącej drogi do pozytywnego dla niej orzeczenia w tej sprawie. W tym miejscu godzi się zaakcentować - czego zdaje się nie zauważa skarżąca - charakter prawny decyzji o udzieleniu zezwolenia na przeprowadzenie prac określonych w art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w powyższym trybie uznawana jest za dowód posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym to prawem zobligowany jest wykazać się składający wniosek o pozwolenie na budowę. A zatem uznać należy, iż zezwolenie o ograniczeniu prawa własności wydawane w formie decyzji bezwzględnie musi poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym związanym z wykładnią art. 124, które to Sąd w składzie obecnym w pełni aprobuje (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002 r., II SA/Ka 1577/00 niepubl., wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00, niepubl.). Tymczasem w konkretnej sprawie inwestor z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy wystąpił w dniu [...] marca 2007 r., a zatem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji nadawczej, którą podjęto w dniu [...] sierpnia 2005 r. Jest to kolejny argument przemawiający za tym, iż inwestycja, której sprawa dotyczy – nie jest objęta decyzją o lokalizacji celu publicznego. Budowa stacji radarowej (wieżą radarowa z budynkiem obsługi) wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną jak już wyżej wskazano obejmuje wyłącznie teren zamknięty jednostki wojskowej i ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor musiał wykazać się prawem własności do tego terenu. Skoro zaś obecnie inwestor występuje o zezwolenie na ograniczenie korzystania z terenu działek [...] powinien przedstawić decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla tego konkretnego terenu. Natomiast ponad wszelka wątpliwość z faktu pozytywnego uzgodnienia uzbrojenia w sieć energetyczną terenu wyprowadzonego poza granice terenu zamkniętego zawartego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2005 r. nie można wyciągać wniosku o rozszerzeniu inwestycji celu publicznego budowy stacji radarowej na sporne działki. Zgodnie z decyzją o lokalizacji celu publicznego dla realizacji stacji radarowej należało uzgodnić z organem administracyjno – architektoniczno – budowlanym w zakresie projektowanych rozwiązań dotyczących przebiegu i charakterystyki technicznej sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza teren zamknięty, co też uczyniono uzyskując stosowne postanowienie. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy przyłącza. W ocenie Sądu omawiana inwestycja wiąże się z budową linii energetycznej na nieruchomościach osób fizycznych. Jest to inwestycja liniowa związana z przepływem energii (założenia i przeprowadzenia odcinka sieci energetycznej), nie zaś łącząca tego typu sieci (przyłącze). Stąd też podnoszone zarzuty naruszenia art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym w związku z art. 29 pkt 20 prawa budowlanego w ustalonym stanie faktycznym uznać należy za całkowicie bezpodstawne. Reasumując stwierdzić należy, iż podjęte rozstrzygnięcie poprzedzono szczegółową i wyczerpująca analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalony zaś na tej podstawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa, jak i sposób ich interpretacji nie budzi wątpliwości. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.