II OSK 1217/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) Maria Rzążewska Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 314/05 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. II OSK 1217/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., II SA/Gd 314/05, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Naczelnika Gminy w B. orzekającej przymusowy wykup na własność Państwa nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego we wsi J. składającej się z działek nr [...], [...], [...] o pow. 2,19 ha. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ustawa z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 3, poz. 14 ze zm.) przewidywała w art. 6 ust. 1 możliwość przymusowego wykupu na rzecz Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli właściciel bądź posiadacz wskutek zaniedbania osiągał niski poziom produkcji. Podstawę do wydania tej decyzji stanowiła opinia specjalistów z dnia [...], w której stwierdzono, że przedmiotowe gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Obliczoną należność za gospodarstwo, po potrąceniu nakładów i zadłużenia, wypłacono skarżącej. Kolegium stwierdziło, że A. Z. nie wskazała, na czym miałaby polegać kwalifikowana wadliwość decyzji Naczelnika Gminy. W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Sądu A. Z. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, co do bezzasadności przymusowego wykupu podniosła też, że decyzja Naczelnika Gminy wydana została cztery lata po nadaniu aktu własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania dotychczasowej decyzji, a na ta ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa ani zmiana interpretacji tego prawa. Bezsporne jest, że art. 6 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych dawał podstawę do orzeczenia o przymusowym wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnych, po spełnieniu określonych w tej ustawie warunków. Decyzja z [...] nie naruszała tego przepisu, który stanowił jej podstawę prawna i była zgodna z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami. W sprawie trafnie ustalono, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] Skarżąca nie wykazała żadnych przesłanek kwalifikowanych wad prawnych zaskarżonej decyzji, wad takich określonych w art. 156 § 1 k.p.a. niedopatrzył się także Sąd działając z urzędu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prokurator Okręgowy w Z. zaskarżył ten wyrok w całości zarzucając mu: - naruszenie art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 – dalej powoływanej jako p.u.s.a.) poprzez niewyjasnienia sprawy zakresie wykraczającym poza zarzuty skarżącej - brak kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia stanu faktycznego sprawy z zachowaniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewskazanie kompletnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z 6 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość rolna podlegała przymusowemu wykupowi na podstawie tego przepisu, podczas, gdy nie podlegała ona regulacjom zawartym w tym przepisie; - naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z 6 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 58) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało kryteria do uznania go za gospodarstwo o niskim poziomie produkcji, podczas, gdy faktycznie kryteriów tych nie spełniało. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sporawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano stan faktyczny sprawy. Zwrócono uwagę na to, że w protokole lustracji przedmiotowego gospodarstwa zespół specjalistów – Komisja Rady Gminnej – wskazał, że grunty wchodzące w skład tego gospodarstwa są średnio zagospodarowane, a w skład gospodarstwa nie wchodzą grunty odłogujące od lat. Średnia wydajność plonów z 1 ha użytków rolnych wynosiła dla całej Gminy 20 kwintali dla czterech zbóż i 150 dla ziemniaków, zaś w lustrowanym gospodarstwie odpowiednio 18 i 120. Zdaniem składającego skargę kasacyjną uchybienie Sądu I instancji polegało na tym, że nie dostrzegł, iż Kolegium naruszyło przepisy art. 77§ 1, 80, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie odniosło się do uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy z 1976 r., ani też do treści opinii zespołu lustrującego, jak też do samego aktu nadania gospodarstwa w 1954 r. S. M., które z rażącym naruszeniem prawa nadane zostało następnie po jego śmierci jego córce A. Z. i jej mężowi J. Z. Obraza art. 107 § 3 k.p.a. polegała na tym, że Kolegium nie wskazało, dlaczego odmówiło wiarygodności dokumentom, których wynikało, że A. Z. nabyła gospodarstwo rolne w drodze dziedziczenia. Uznano, że decyzja z 23 sierpnia 1976 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. gospodarstwo uznawano za wykazujące niski poziom produkcji rolnej w skutek zaniedbania, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach. Z ustaleń protokołu lustracyjnego wynikało, że w gospodarstwie nie było gruntów odłogujących od lat, a plony czterech zbóż były jedynie niższe o 1/10, a ziemniaków o 1/5 od przeciętnych uzyskiwanych w gminie. Kolegium nie odniosło się też do: aktu nadania ziemi z 1954 r., protokołu oszacowania gospodarstwa z 1961 r., oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. o wykonaniu aktu nadania oraz postanowienia Sądu Powiatowego w Z. z [...] o założeniu dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej. Wskazane naruszenia doprowadziły następnie do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z 1976 r. nie zapadła z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd nie odniósł się do przepisów art. 1 ust 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zapoznanie się z tymi przepisami umożliwiłoby dostrzeżenie błędów w rozumowaniu Kolegium odzwierciedlonym w decyzji z 1 września 2004 r. Podniesiono także, że art. 6 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. mógł mieć zastosowanie jedynie do nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub osadnictwie. Niezależnie od tego czy A. Z. gospodarstwo odziedziczyła, czy też nabyła na podstawie aktu własności z 1972 r. wskazany przepis nie miał do niego zastosowania. Ewentualny przymusowy wykup gospodarstwa mógł nastąpić jedynie w drodze licytacji – rozdz. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r., a nie w trybie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji przyjął zaś, że decyzja z [...] nie naruszała przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 1968 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie tej skargi i "zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpatruje zarzuty podniesione w skardze, ale musi także ponadto z urzędu zbadać czy zaskarżona do niego decyzja nie jest dotknięta innymi, niż wskazane w skardze zarzutami – wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79 z glosą J. Borkowskiego, który dotyczył, co prawda stanu prawnego obowiązującego na tle ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale ma pełne zastosowanie do rozwiązań zawartych w p.p.s.a. Obowiązkiem więc Sądu I instancji rozpoznającego dość nieporadnie sformułowaną skargę było zbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej do niego decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przymusowym wykupie na własność Państwa nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego we wsi J., a w konsekwencji – skoro należało zbadać czy rzeczywiście decyzja Kolegium była zgodna z prawem – rolą Sądu było także sprawdzenie czy decyzja Naczelnika Gminy w B. nie była dotknięta wada nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Z wyżej podniesionych względów w pierwszej kolejności należy zbadać decyzję z Naczelnika Gminy B. z [...] Wydana została ona na podstawie art 6, 7 i 8 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 58). Rozdział 1 tej ustawy "Przymusowy wykup nieruchomości w drodze licytacji" stosownie do art. 5 ust. 1 nie miały zastosowania do nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub osadnictwie. Ojcu skarżącej aktem nadania z 29 lipca 1954 r. Powiatowa Komisja Ziemska w Ż. nadała na własność gospodarstwo rolne. Do niego więc nie miałyby zastosowania przepisy rozdziału 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r.. Jednak skarżąca nie nabyła tego gospodarstwa na własność w drodze dziedziczenia, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, ale wspólnie z mężem uzyskała to gospodarstwo na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa Prezydium Powiatowej rady narodowej w L. z dnia 18 lipca 1972 r. w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250) jako samoistni posiadacze gospodarstwa rolnego, którzy, co wynika z protokołu z 15 maja 1972 r., władali tą nieruchomością od 1959 r., czyli jeszcze przed śmiercią ojca skarżącej, który zmarł w 1962 r. Nabycie w trybie art. 1 ustawy z 26 października 1971 r. nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych miało charakter nabycia z mocy prawa, było więc nabyciem o charakterze pierwotnym. W konsekwencji nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy B. z [...] nie można zaliczyć do nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o reformie rolnej, powinny mieć do nich zastosowanie przepisy rozdziału 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Dodać może, iż jest faktem notoryjnym, iż nabycie nieruchomości w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych traktowane było w praktyce jako alternatywny w stosunku do dziedziczenia czy zasiedzenia sposób nabycia własności. Nie można wiec traktować skarżącej jako spadkobierczyni gospodarstwa rolnego należącego do jej ojca S. M., tym bardziej, że decyzje wydawane w trybie tej ustawy nie podlegają wzruszeniu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego – art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. nr 208, poz. 2128 ze zm.). Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do konieczności oceny legalności aktu własności nieruchomości z 1972 r. nie zasługują z powyższych względów na uwzględnienie. Przyjąć jednak trzeba, ze decyzja Naczelnika Gminy B. wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r., który, jak cały rozdział 2 ustawy, mógł mieć zastosowanie wyłącznie do nieruchomości nadanych w trybie przepisów o reformie rolnej lub osadnictwie, a decyzja ta nie odnosiła się do takiej nieruchomości. Trafnie w skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z 14 stycznia 1968 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Ani w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, ani w poprzedzającej ją lustracji nieruchomości nie wykazano, aby istniały w gospodarstwie grunty niewykorzystywane rolniczo oraz aby plony z 4 zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych uzyskiwanych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowe. Dodać trzeba, iż przesłanki z § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia (plony niższe, o co najmniej 1/3 i mniejsza obsada zwierząt gospodarskich) musiały wystąpić łącznie. Tych wszystkich aspektów wydania decyzji Naczelnika Gminy w B. nie wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie wziął ich także pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję Kolegium. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.