II GSK 171/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 573/07 w sprawie ze skargi "F. L." Spółki z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz "F. L." Spółka z o.o. w G. kwotę 1800 (tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. o sygn. akt II SA/Ol 573/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. L. spółki z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., nałożył na F. L. sp. z o.o. z siedzibą w G. karę pieniężną w wysokości 61.209,20 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy P. na terenie miasta O. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie reklamy "[...]" w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] maja 2005 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że F. L. sp. z o.o. w G. w dniu [...] grudnia 2004 r., w związku z rozpoczęciem działalności nowego oddziału spółki w O., umieściła reklamę o treści "[...]", na co nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi. Reklama ta pozostawała w pasie drogowym ulicy P. w O. do dnia jej demontażu, tj. [...] maja 2005 r. Z wypisu z rejestru gruntów oraz mapy lokalizacyjnej wynika, że działka Nr [...] obr. [...] − ulica P. jest drogą. Wobec powyższego Kolegium uznało, że w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] maja 2005 r. spółka nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego, a tym samym zaistniały przesłanki obligujące organ do naliczenia kary pieniężnej. Kolegium uznało, że wysokość orzeczonej kary pieniężnej jest zgodna z zasadami określonymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz uchwałą Rada Miasta O. nr XXXV/442/04 z dnia 27 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta O. (Dz. U. Woj. Warm.-Maz. Nr 156, poz. 1942 ze zm.). Zgodnie z jej postanowieniami za umieszczenie reklamy w pasie drogi krajowej opłata wynosi 1,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Poza sporem pozostaje fakt, że działka nr [...] obr. [...] jest drogą − ulica P., co wynika z wypisu z rejestru gruntów, zaś mapa lokalizacyjna wskazuje, że sporna reklama usytuowana została na działce nr [...] obr. [...] miasta O.. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił miejsce usytuowania reklamy w pasie drogowym drogi krajowej − ulicy P. w O.. Zdaniem organu, bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność związana z niedalekim usytuowaniem reklamy od ulicy S. P. w O.. Organ podkreślił również, że ulica P. w O. należy do kategorii dróg krajowych, co wynika z załącznika nr 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 55, poz. 486). Uwzględniając skargę F. L. sp. z o.o. w G. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wskazał, że w sprawie niniejszej spór między stronami sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżąca kwestionuje ustalenie organu dotyczące umiejscowienia reklamy w pasie drogowym ulicy P., przez który przebiegają drogi krajowe nr [...] i [...]. Po drugie, kwestionuje wykładnię art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, jakiej dokonał organ, poprzez przyjęcie, że reklamą jest także słup wsporczy, na którym znajdują się tablice z treściami reklamowymi. Sąd podał, że organy administracji obu instancji przyjęły w sprawie, iż reklama znalazła się w pasie drogowym ulicy P., opierając się na wypisie z rejestru gruntów oraz na mapie lokalizacyjnej, z której wynika, że reklama została umieszczona na działce nr [...], a salon samochodowy, przed którym umiejscowiono reklamę − położony jest przy zbiegu ulic P. i S. P.. Druga z wymienionych ulic jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Działka nr [...], na której znajduje się droga przebiega natomiast pomiędzy wymienionymi ulicami a salonem samochodowym. Organy przyjęły, że linie graniczne działki stanowią linię graniczną pasa drogowego. Ponadto organy wskazały, że działka nr [...] jest ulicą P., co wynika ze wspomnianego rejestru gruntów. Ulica P. zaś należy do kategorii dróg krajowych, na co wskazuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim. W ocenie Sądu stanowisko organów jest co najmniej przedwczesne i nie zostało wykazane zgodnie z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. Sąd przyjmując, iż działka nr [...] jest ulicą P., wskazał, że nie cała ulica P. pełni funkcję drogi krajowej. Z załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. wynika, że drogi krajowe nr [...] i [...] przebiegają przez ulicę P. jedynie na odcinku tej ulicy od ulicy S. do ulicy W.. Tymczasem, chociaż droga na działce nr [...] znajduje się przy odcinku ulicy P. biegnącej między tymi ulicami, to jednak z pewnością nie jest ona odcinkiem ulicy P. biegnącym od ulicy S. do W., czy też na odwrót. Działka nr [...] może bowiem stanowić skrót komunikacyjny pomiędzy ulicami P. a S. P. i biegnie do nieruchomości, na której znajduje się m.in. Stacja Kontroli Pojazdów, co wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, które stanowią załączniki do sporządzanych protokołów i właśnie do ulicy S. P.. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że przez działkę nr [...] przebiega droga krajowa. Organ odwoławczy w tym względzie zupełnie pominął zapisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne są m.in. numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2004 r., na którym oparł się organ nie wynika, że na działce nr [...] znajduje się droga publiczna z podaniem numeru tej drogi i nazwy ulicy, skoro droga pełni tę funkcję. Wypis ten określa jedynie położenie działki − ulica P., co ze względu na treść § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie przesądza jeszcze, że działka ta stanowi drogę publiczną. Tymczasem załącznik nr 5 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. wymaga, by wypis z rejestru gruntów zawierał informacje, o których mowa w § 60 ust. 2 (pkt 1 ppkt 10 tego załącznika). Sąd uznał, że opis położenia działki, który winien znaleźć się w wypisie z rejestru gruntów (pkt 1 ppkt 12 załącznika), nie może być wystarczający do uznania działki za drogę publiczną. Sąd wyjaśnił, że działka nr [...] jest niewątpliwie drogą, gdyż została oznaczona w opisie użytku jako "dr", co zgodnie z nomenklaturą przyjętą w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. oznacza drogę (§ 68 ust. 3 pkt 7 lit. a), jednak samo oznaczenie w wypisie z rejestru gruntów, że działka stanowi drogę nie może oznaczać, że jest to droga krajowa. W ocenie Sądu nie są pozbawione racji argumenty skarżącej, że reklama była umieszczona w znacznej odległości od ulicy P. i była ona słabo widoczna z tej ulicy. Organ powinien był wyjaśnić dlaczego reklama umieszczona w odległości 70 m od ulicy P. została zaliczona do pasa drogowego dróg krajowych biegnących tą ulicą, zwłaszcza że działka ta w istocie jedynie na części swojej długości biegnie wzdłuż ulicy P., następnie skręca w kierunku południowo-zachodnim i biegnie wzdłuż ulicy S. P.. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi, zgodnie z którą organ naruszył art. 4 pkt 23 ustawy, źle obliczając powierzchnię reklamy, według której następnie obliczono karę pieniężną. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy winny dowieść w sposób niebudzący wątpliwości, do jakiej kategorii dróg należy droga przebiegająca przez działkę nr [...], opierając się na dokumentacji geodezyjnej i wykazać w oparciu o definicję pasa drogowego, że reklama była rzeczywiście posadowiona w pasie drogowym drogi krajowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. skargą kasacyjną zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi F. L. sp. z o.o. w G., bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię; 2) art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, że drogę dojazdową na działce nr [...] uważać należy za całość techniczno-użytkową (obiekt budowlany − art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego związanego z obsługą ulicy P. w O.. Bez znaczenia pozostaje fakt, że reklama faktycznie usytuowana jest bliżej ulicy S. P. (drogi gminnej). Do zajmującego pas drogowy należy rozważenie, czy ekonomicznie uzasadnione jest zajęcie pasa drogowego wyższej kategorii, wprawdzie za wyższą opłatę, lecz w miejscu, które lepiej spełni funkcję reklamową. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje bowiem żadnych odstępstw od obowiązku uiszczania opłat, bądź kar pieniężnych, w zależności od kategorii drogi publicznej ze względu na jej pobliskie usytuowanie w pobliżu drogi niższej kategorii. Organ podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr [...] ul. P. jest drogą, a jej właścicielem jest Gmina O.. Ulica ta należy do kategorii dróg krajowych, co wynika z załącznika nr 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 55, poz. 486) oraz poprzedzającego je załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 367). Wobec powyższego − zdaniem organu − niezrozumiałe są zastrzeżenia Sądu co do braku dowodów potwierdzających fakt, że działka o nr geodezyjnym [...] jest drogą krajową. Oceny tej nie zmieniają zastrzeżenia dotyczące braku nr ewidencyjnego drogi w wypisie z rejestrów gruntów, ponieważ wypis ten co do istoty stanowić ma o okolicznościach, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy − Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś nr drogi oraz zaliczenie ulicy P. w O. do dróg krajowych wynika wprost ze wskazanych wyżej powszechnie obowiązujących przepisów prawa. F. L. sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Zdaniem spółki, wykładnia przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zaprezentowana przez organ jest nieprawidłowa. Sporny kawałek asfaltowego dojazdu nie jest w żadnym wypadku drogą publiczną. Nie został on zaliczony do żadnej kategorii dróg publicznych, nie został mu nadany żaden numer (oznaczenie), a nawet nazwa. Strona wskazała, że argumentacja organu odnosząca się do charakteru ww. drogi dojazdowej pojawiła się dopiero w skardze kasacyjnej. W toku postępowania administracyjnego organy w ogóle nie badały, jaki charakter ma fragment drogi pomiędzy ulicami P. i S. P. w O.. Z tego względu spółka nie miała dotychczas możliwości odniesienia się do tej kwestii. Zdaniem spółki, sporny fragment drogi, zgodnie z obowiązującymi przepisami, może stanowić zarówno zjazd (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych), jak i drogę wewnętrzną (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, jakoby granice geodezyjne działki były jednocześnie granicami pasa drogowego. Powołany przez stronę przeciwną § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie definiuje pojęcia linii granicznych pasa drogowego, a pojęcie linii rozgraniczających drogę. Ponieważ istnieje podstawowa różnica pomiędzy pojęciami pasa drogowego i drogą, definicja wskazana przez stronę przeciwną nie może − zdaniem spółki − znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto spółka wskazała, że definicja pasa drogowego zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych odwołuje się wprost do związku pasa drogowego z urządzeniami związanymi z drogą. Tym samym nie można stwierdzić, aby pas drogowy obejmował geodezyjnie wydzieloną działkę gruntu dowolnych rozmiarów i kształtów, również w obszarze nie związanym w żaden sposób z drogą. Odmienne rozumienie i stosowanie ww. przepisu prowadziłoby, w ocenie strony, do uzyskiwania przez zarządców dróg nieuzasadnionych korzyści majątkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oba zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach, jak również naruszenia przepisów postępowania − art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie są zasadne. Pierwszy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni przepisu art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach jest nietrafny z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo rozumie definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 tej ustawy, który określa, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istotą tej definicji jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie kwestionował, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Problem sporny w niniejszej sprawie sprowadza się jedynie do zaliczenia tego konkretnego odcinka pasa drogowego (gdzie znajdowała się reklama) do odpowiedniej drogi publicznej czy do drogi krajowej ulicy P., czy też drogi lokalnej ulicy S. P.. Ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W tych warunkach brak jest podstaw do kwestionowania wykładni przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Natomiast odrębnego omówienia wymagał drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzający się do kwestionowania ustaleń faktycznych odnośnie usytuowania spornego pasa drogowego poczynionych przez Sąd I instancji. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia faktyczne przyjęte w uchylonej decyzji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności szkice sytuacyjne wskazują na przynależność spornego odcinka pasa drogowego do drogi krajowej (ulicy P.), a nie do drogi lokalnej (ulicy S. P.), budzą poważne wątpliwości, gdyż brak jest w aktach sprawy dowodu − dokumentu w postaci szczegółowego planu przedmiotowego pasa drogowego z wyraźnym zaznaczeniem jego linii granicznych w odniesieniu do konkretnej drogi publicznej. Nie wystarczy bowiem do dokonania tych ustaleń przedstawienie planu działki geodezyjnej nr [...] z zaznaczonymi granicami geodezyjnymi, w sytuacji gdzie zbiegają się dwie drogi publiczne krajowa i lokalna, do których przylega pas drogowy, który stanowi działka geodezyjna nr [...]. Niezbędne jest wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości rozgraniczenia pasa drogowego drogi krajowej od pasa drogowego drogi lokalnej, co może nastąpić jedynie tylko na podstawie miarodajnych szczegółowych planów geodezyjnych tych dróg z wyraźnym wskazaniem linii granicznych ich pasów drogowych. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrażając powyższe wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych, będących podstawą kwestionowanej decyzji, dokonanych z naruszeniem przez organ przepisów postępowania administracyjnego dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego art. 7 i 77 k.p.a. i uchylając zaskarżoną decyzję, sam nie naruszył przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.1 45 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd I instancji jedynie uznał, że zaliczenie na podstawie dotychczas zebranych dowodów spornego docinka pasa drogowego do kategorii dróg krajowych było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny bardzo szczegółowo przedstawił wszystkie swoje wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, szczególnie w zakresie przypisania spornego odcinka pasa drogowego do drogi krajowej. Wskazując przede wszystkim na braki w zebranym materiale dowodowym, mógł jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, przekazując organowi orzekającemu wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego oceny tylko w zakresie zaliczenia spornego docinka pasa drogowego do właściwej kategorii drogi publicznej. Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zostały naruszone w zaskarżonym wyroku przepisy postępowania, a konkretnie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7 i 77 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.