II OSK 132/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta w K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 753/07 odrzucające skargę Burmistrza Miasta w K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 753/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Burmistrza Miasta w K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 cytowanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez Burmistrza Miasta w K. Z., reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego, podmiotu posiadającego osobowość prawną. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, jest podmiotem praw lub obowiązków wyznaczonych prawem administracyjnym materialnym, przysługuje jej w toku postępowania administracyjnego przymiot strony, a w konsekwencji- prawo do zaskarżania zapadłych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ponieważ posiada interes prawny, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Jeśli zaś jednostka samorządu terytorialnego spełnia powierzoną jej przepisami prawa administracyjnego procesowego rolę organu administracji publicznej to nie posiada interesu prawnego w danej sprawie, którą rozstrzyga orzekając w przewidzianej prawem formie. Może jedynie posiadać interes prawny, wyrażający się w możliwości albo obowiązku rozpatrzenia danej sprawy, taki interes nie mieści się jednak w zakresie pojęcia interesu prawnego, od którego zaistnienia przepis a art. 50 § 1 p.p.s.a. uzależnia legitymację do wniesienia skargi w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta w K. Z. występuje jako organ administracji publicznej, zaś jego interes w sprawie ma charakter wyłącznie faktyczny, wyrażający się w obowiązku rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty. W skardze kasacyjnej reprezentowana przez Burmistrza Miasta K. Z. Gmina K. Z. wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 50 § l p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie skarżący posiada interes prawny, uprawniający go do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w charakterze strony. Podano, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dotyczy interesów majątkowych osoby prawnej Gminy K. Z. i ma bezpośredni wpływ na sferę jej zobowiązań. Stąd pozbawienie Gminy K. Z. uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Wskazano, że żaden przepis nie wyłącza uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał decyzję w pierwszej instancji jeśli posiada ona w tym interes prawny. Wykładnia językowa art. 50 § 1 p.p.s.a. i zawarte w niej sformułowanie "każdy", które należy rozumieć dosłownie, w znaczeniu słownikowym. Przepis art. 50 § l p.p.s.a. nie zawiera żadnych wyłączeń, co do zakresu jego stosowania. Tym bardziej, że art. 50 § 2 p.p.s.a. to prawo do wniesienia skargi przyznaje także innym podmiotom, nie posiadającym interesu prawnego. Zatem przepis ten należy interpretować rozszerzająco. Interes prawny nie jest więc tożsamy z uzyskaniem uprzednio statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 50 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze późn. zm.) decyzję o pobraniu jednorazowej opłaty ustalonej w planie miejscowym, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wydaje burmistrz. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organ gminy został upoważniony do kształtowania stosunków, których jedna ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.