II SA/Gd 492/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wycinki drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.); rozporządzenia z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. 2004 r., Nr 228, poz. 2306); obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie opłat za usuniecie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. 2005 r., Nr 62, poz. 861) zezwolił wnioskodawcy S. D. na usunięcie wywrotów i drzew suchych w ilości 100 sztuk – gatunek sosna z terenu działek nr [...] i [...] w [...], rozciągających się na powierzchni 7 ha. Ustalił, iż usunięcie wskazanych powyżej drzew nie podlega opłacie. Ponadto z uwagi na cenne wartości przyrodnicze istniejącego na terenie działek nr [...] i [...] drzewostanu, organ zobowiązał wnioskodawcę do przeprowadzenia wycinki sukcesywnie w zakresie zapewniającym zachowanie zdrowych drzew. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 18 września 2006 r. S. D., w związku z zamiarem przeprowadzenia trzebieży oraz przecinki starego zadrzewienia celem, stworzenia warunków sprzyjających odnowieniu młodego drzewostanu, zwrócił się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew- gatunek sosna, rosnących na terenie działek [...] i [...], położonych w [...]. Po dokonaniu w dniu 22 września 2006 r. oględzin terenu o łącznej powierzchni 7 ha, stanowiących grunty zadrzewione, organ I instancji ustalił, że przedmiotowej wycince podlega około 100 sztuk drzew - gatunek sosna, których usunięcie związane jest z zabiegami pielęgnacyjnymi oraz koniecznością zapewniania prawidłowego rozwoju młodego drzewostanu. Organ ustalił, że do dnia wydania decyzji nie otrzymał opinii od Zarządu [...] Parku Krajobrazowego w [...] a wydając decyzję uwzględnił fakt, iż przedmiotowy teren wymaga uporządkowania. Z uwagi na dużą ilość drzew wytypowanych do usunięcia ustalono, że wycinka będzie prowadzona sukcesywnie w zakresie zapewniającym zachowania zdrowych drzew, stanowiących zadrzewienie o dużych walorach przyrodniczych. Od powyższej decyzji odwołał się [...] Park Krajobrazowy w [...] wskazując, iż decyzję wydano niezgodnie z wymogami określonymi w art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Według strona odwołującej działki o numerach [...] i [...] graniczą bezpośrednio z wielkoobszarowym rezerwatem przyrody [...], którego bezleśna część torfowiska jest w trwałym zarządzie parku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 kpa oraz art. 83 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 129 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. O tym kto uważany jest za stronę w postępowaniu administracyjnym przesądza art. 28 kpa. Z kolei o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew, decyduje ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy zezwolenie na wycinkę drzew uzyskuje się na wniosek posiadacza nieruchomości, na której ma być przeprowadzona wycinka. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku o zezwolenie dołącza się zgodę jej właściciela. Z tego wynika, według SKO, że stronami postępowania są posiadacz i właściciel nieruchomości. Z kolei z art. 83 ust. 5 wynika, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody wymaga uzyskania zgody odpowiednio dyrektora parku narodowego albo organu uznającego obszar za rezerwat przyrody. Z przeprowadzonego postępowania wynika, iż działki, na których ma zostać przeprowadzona wycinka nie są objęte ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Ponadto, zdaniem SKO, strona odwołująca się nie ma żadnego tytułu prawnego do gruntu, na którym ma mieć miejsce wycinka drzew. Działki [...] i [...] w miejscowości [...] stanowią własność S.D. i jego żony, zaś tereny [...] Parku Krajobrazowego jedynie sąsiadują z opisaną nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego, żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie pozwala na uznanie [...] Parku Krajobrazowego w [...] za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Według SKO [...] Park Krajobrazowy w [...] ma jedynie interes faktyczny w sprawie dotyczącej wycinki drzew na gruncie sąsiednim, co nie czyni go stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. [...] Park Krajobrazowy w [...] nie jest także organizacją społeczną, o której mowa wart. 31 kpa i nie może brać udziału w postępowaniu na prawach strony, nie odpowiada bowiem wymogom, jakie spełniać musi organizacja, która powinna być zrzeszeniem osób fizycznych, działać legalnie, funkcjonować poza aparatem państwa, zaś celem statutowym musi być działanie na rzecz ochrony przyrody. [...] Park Krajobrazowy jest jedynie "zarządcą" terenu, na którym urządzony jest park. Kieruje nim Dyrektor, którego władztwo rozciąga się na granice parku. Park krajobrazowy nie jest korporacją osób fizycznych bądź prawnych i jako taki nie może zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczność, iż Park ten otrzymywał zapadające w sprawie decyzje, nie czyni z niego strony postępowania. Zgodnie zresztą z wyjaśnieniami organu I instancji uczyniono to "zwyczajowo". Z tych przyczyn SKO w oparciu o przepis art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie, jako że odwołanie złożone zostało przez podmiot niemający przymiotu strony postępowania w badanej sprawie. Na powyższą decyzję [...] Park Krajobrazowy reprezentowany przez dyrektora złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podtrzymując zarzuty odwołania i wskazując, że przedmiotowe działki leżą w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody "[...]" oraz w granicach chronionego obszaru Natura 2000 [...], gdzie obowiązują przepisy określone w art. 33 ust. 1 oraz 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Strona skarżąca wskazała ponadto, na zadania dyrektora parku krajobrazowego i obowiązki określane w art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga [...] Parku Krajobrazowego zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy, [...] Park Krajobrazowy, stosownie do treści § 1 rozporządzenia Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. Nr 55/06 w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 1 czerwca 2006 r., Nr 58, poz. 1193) obejmuje poza obszarem parku opisanym w załączniku nr 1 również otulinę o powierzchni 17.540 ha (w gm. Choczewo, Kosakowo, Krokowa, Puck, oraz w m.: Puck, Władysławowo; w pow. puckim), opisaną w załączniku nr 2 (graficznym), wyznaczoną w celu zabezpieczenia parku przed zagrożeniami zewnętrznymi. Przedmiotowe działki, położone w [...], gm. [...], jak wynika z treści pisma Burmistrza (vide: pismo administracyjnych dnia 16 kwietnia 2007 r. k. 9a akt administracyjnych) pozostają w obszarze wyznaczonej opisanym rozporządzeniem Nr 56/06 otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem SKO, odwołującym się do utrwalonego na tle art. 28 kpa poglądu doktryny prawa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przytoczyć w tym miejscu można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA/2238/01, Monitor Prawniczy z 2002r., nr 12, poz. 532, w którym stwierdza się, że "interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu". Podkreślenia w tym miejscu wymaga kwestia, iż interes prawny (lub uprawnienie), znajdujący swe oparcie w normie prawa materialnego, stosownie do treści przytoczonego przepisu musi zostać naruszony, tym samym nie jest wystarczające potencjalne zagrożenie naruszenia. W niniejszej sprawie skarżący wskazywał i uzasadniał naruszenie swego interesu prawnego odwołując się do faktu, że przedmiotowe działki leżą w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody "[...]" oraz w granicach chronionego obszaru Natura 2000 [...], na którym obowiązują przepisy określone w art. 33 ust. 1 oraz 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego określa art. 105 ust. 4 powołanej ustawy. Przepis art.105 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody określa, że parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Do jego zadań należy ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; wydawanie, z upoważnienia wojewody, decyzji administracyjnych w zakresie ochrony przyrody; współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (ust. 4 omawianego przepisu). Z kolei art. 5 pkt 14 tej ustawy zawiera legalną definicję otuliny, która oznacza strefę ochronną graniczącą z forma ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Otulina może być wyznaczona na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym (art. 16 ust. 2), co na tle rozpoznawanej sprawy znalazło wyraz w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz wskazując na ustawowy cel wyznaczenia otuliny parku krajobrazowego i opisane wyżej zadania dyrektora tego parku, jako wadliwą, a co najmniej przedwczesną, uznać należy ocenę dokonaną przez SKO co do braku przymiotu strony niniejszego postępowania administracyjnego w odniesieniu do [...] Parku Krajobrazowego. Wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się organ odwoławczy naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym położenia [...] Parku Krajobrazowego względem nieruchomości małżonków D., oraz art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zebranego materiału. Organ II instancji naruszył także przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa i art. 28 kpa oraz art. 129 kpa, wadliwie na skutek błędnych ustaleń przyjmując brak interesu prawnego [...]PK. Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkiem przyjęcia interesu prawnego po stronie Parku byłoby rozpatrzenie jego odwołania i wydanie decyzji reformatoryjno-merytorycznej lub kasacyjnej, nie zaś umarzającej postępowanie odwoławcze. W tym miejscu na uwagę zasługuje fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę przyznało, iż [...] Park Krajobrazowy jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ wyznaczona wokół niego otulina obejmuje swoim zasięgiem także miejscowość [...]. Rozpatrując sprawę ponownie, ustali SKO na podstawie załącznika graficznego do rozporządzenia Wojewody nr 56/06, czy z pewnością przedmiotowe działki mieszczą się w obszarze wyznaczonej wokół [...]PK otuliny, a następnie po pozytywnym ustaleniu tej kwestii rozpatrzy odwołanie skarżącego w odniesieniu także do zadań powierzonych dyrektorowi parku krajobrazowego (art. 105 ustawy o ochronie przyrody), odnosząc się również do zarzutu naruszenia przepisu art. 33 ustawy o ochronie przyrody. W tym kontekście wymagać będzie również ustalenia, czy przedmiotowe działki pozostają w granicach chronionego obszaru Natura 2000 [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżona decyzję. Na podstawie art. 152 wymienionej wyżej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia się wyroku.