II SA/Wa 867/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących odmowy przyznania zwiększonej kwoty dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] odmawiającej przyznania [...]. M. P. zwiększonej kwoty dodatku służbowego i utrzymującej dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości w kwocie 420 zł. Z akt administracyjnych i ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: M.P. wnioskiem z dnia 21 października 2006 r. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S. z dnia [...] lutego 2004 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art.157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że po złożeniu przez M.P. wniosku z dnia 21 października 2006 r. podjął czynności zmierzające do zbadania podstaw formalnoprawnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Dyrektor Generalny Służby Więziennej ustalił, że objęte kontrolą nadzorczą decyzje były poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt WSA/Op 121/04 oddalił skargę M.P. Następnie M.P. zaskarżył ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd II instancji wyrokiem z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 246/06 oddalił skargę kasacyjną. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. o niezasadności zarzutów skargi, sąd odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia innych, nie wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego i procesowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 53, poz. 1270 ze zm.) organy administracji związane są orzeczeniem sądu administracyjnego wydanym w sprawie. Zatem w niniejszej sprawie organ nie miał możliwości dokonywania własnej, innej od sądu administracyjnego oceny stanu faktycznego i prawnego, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego. Od powyższej decyzji M.P. wniósł odwołanie zarzucając jej błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a mających wpływ na treść decyzji. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy podniósł, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S. z dnia [...] lutego 2004 r. prawidłowo wywiódł, iż jest związany orzeczeniami sądów administracyjnych, które poddały kontroli wskazane decyzje i nie dopatrzyły się podstaw do ich uchylenia ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy ponadto wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu jego wydanie z naruszeniem prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa i niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności: art. 24 i 30 Konstytucji RP w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), poprzez dyskryminację strony, polegającą na odmowie przyznania dodatku służbowego w sytuacji, gdy innym funkcjonariuszom taki dodatek był przyznawany, art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej i § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnej ocenie prawnej sprawy, a przez to podjęcie pozorowanych działań w przedmiocie usunięcia z obrotu pranego decyzji dotkniętych wadą nieważności. Ponadto zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie zasad postępowania, w szczególności: art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez nieocenienie całokształtu materiału dowodowego, a przez to zaniechanie prowadzenia postępowania nadzorczego żądanego przez stronę, art. 107 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji, która ma charakter obrony przed zarzutem bezczynności, a przez to brak dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia i nie wyjaśnienie wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy, art. 7, 10 § 2, 12 i 13 k.p.a., poprzez uchylanie się od załatwienia sprawy funkcjonariusza w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Z podanych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zawarcie w wyroku oceny prawnej, z której będzie wynikało, iż jego wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji powinien zostać uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 53, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych względów niż zostały w niej podane. Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nadzorcza podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, o co wnosił skarżący. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W podanym trybie nadzwyczajnym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 kpa ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). W niniejszej sprawie organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt WSA/Op 121/04 oddalający skargę M.P. wniesioną na decyzje objęte kontrolą nadzorczą oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 246/06 potwierdzający prawidłowość zaskarżonego orzeczenia sądowoadministracyjnego. Należy w ślad za organem podnieść, że sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności decyzji, i wydając wyrok, wyraża ocenę prawną co do jej zgodności z prawem. Słusznie zatem organ przyjął w niniejszej sprawie, że ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny jest dla niego wiążąca. Podnieść jednakże należy, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia, wszczętego na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, powołane powyżej wyroki sądów administracyjnych wskazują na brak przesłanek nieważności decyzji, co stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności, nie może zaś stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przy stwierdzeniu, że ocena zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dla organu wiążąca, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji została uzasadniona brakiem przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Jak wywiedziono wcześniej, działanie takie jest niedopuszczalne, albowiem prowadzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo, iż odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 53, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.