I OSK 1362/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Witold Falczyński Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 580/06 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia .[...]. nr [...]. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 23 maja 2006 r. VI SA/Wa 580/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...]. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...]. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1250 zł za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że skarżący W. M. zarzucał organowi popełnienie błędu przy liczeniu dziennych okresów jazdy, stojąc na stanowisku, że w chwili kontroli był to szósty dzienny okres jazdy, a nie siódmy jak uważał organ i kierowca miał prawo odroczyć tygodniowy okres wypoczynku. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. l pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 tygodniowy okres odpoczynku można odłożyć do końca szóstego dnia, jeżeli całkowity czas prowadzenia pojazdu przez tych sześć dni nie przekracza wartości maksymalnej opowiadającej sześciu dziennym okresom prowadzenia pojazdu i na ten przepis powołuje się skarżący. Skoro istota problemu sprowadza się do wyliczenia ilości dziennych okresów jazdy, od których zależy nałożenie lub nie kary pieniężnej, to na organie spoczywał ustawowy obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu decyzji w sposób precyzyjny, klarowny i zrozumiały okoliczności świadczących o rym, że faktycznie w dacie kontroli kierowca rozpoczął siódmy dzienny okres jazdy. Przedstawiona na stronie 3 uzasadnienia metoda liczenia dziennych okresów jazdy niczego nie wyjaśnia i jest dotknięta błędem logicznym. I tak na przykład według organu jeden z dziennych okresów jazdy rozpoczął się 5 stycznia o godz.19.10 a zakończył się 6 stycznia 2005 roku o godz. 21.30. Następny okres jazdy rozpoczął się 6 stycznia już o godz. 10.15 i trwał do 7 stycznia.2005 roku do godz.22.30, a okres jazdy, który rozpoczął się 7 stycznia o godz. 8.15 zakończył się 8 stycznia 2005 roku o godz. 19.55. W sytuacji gdy skarga sprowadza się do zarzutu, że organ w sposób wadliwy obliczył ilość dziennych okresów prowadzenia pojazdu, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, to brak w uzasadnieniu decyzji precyzyjnego wskazania dziennych okresów prowadzenia pojazdów łącznie z okresami dziennego wypoczynku stanowi naruszenie dyspozycji art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień, organ dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim, wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117 podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Powyższy wyrok Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organy administracji nie dokonały oceny całości materiału dowodowego w sytuacji, gdy stan faktyczny nie był sporny, oraz że uzasadniły podjęty akt w sposób uniemożliwiający jego kontrolę sądową, a także naruszający zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie poddanie analizie akt sprawy w zakresie stwierdzonego przez organy naruszenia, tj. wykresówek za okres od 2 do 8 stycznia 2005 r. Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; W uzasadnieniu podniesiono, że stan faktyczny, a w szczególności odczyty wykresówek, nie były sporne. Dowodzą tego pisma strony, z których to wprost wynika, W istocie spór dotyczy kwestii czy tydzień dla kierowcy w ramach którego powinien odebrać tygodniowy okres odpoczynku (art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85) rozpoczął swój bieg w niedzielę 2 stycznia 2005 r. o godz. 14.00, czy też dopiero w poniedziałek następnego dnia, w oparciu o art. 1 ust.4 rozporządzenia jak przyjął organ administracji. Przyjmując to pierwsze, zgodnie z art. 6 ust. 1 tiret 2 rozporządzenia czas na wykorzystanie tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy upływał 8 stycznia 2005 r, o godz. 14.00, natomiast to drugie - czas na wykorzystanie okresu wypoczynku tygodniowego upływał z końcem 7 stycznia 2005 r. W istocie więc spór między stronami postępowania sądowego dotyczył wykładni art. 6 ust. 1 tiret 1-3 ww. rozporządzenia, tj. sposobu obliczania czasu do którego należy wykorzystać czas odpoczynku tygodniowego. Szczegółowo kwestię tę opisano na str. 4 uzasadnienia decyzji. Nie jest zrozumiałe, dlaczego w sytuacji, gdy stan faktyczny nie jest sporny i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym i ocenionym materiale dowodowym dojść miało, zdaniem WSA, do naruszeń w zebraniu tego materiału i jego ocenie. Nie można, wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego w Warszawie, postawić decyzji zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w petitum skargi. Niedokładności na str. 3 uzasadnienia decyzji, tak skrupulatnie wytknięte przez Sąd pierwszej instancji, nie były żadnymi niedokładnościami. Posługiwano się tam okresami wpisanymi na samych wykresówkach. Nawet gdyby ten rodzaj relacji o stanie faktycznym traktować za pomyłkę, to uznać trzeba, że były to co najwyżej niewielkie pomyłki pisarskie, które można było sprostować w drodze postanowienia i nie można takim uchybieniom przyznać wpływu i to istotnego na wynik sprawy. Wskazano, że materiał dowodowy w postaci wykresówek dawał jasny obraz pracy kierowcy na przestrzeni badanego okresu i brak jakiejkolwiek próby odniesienia się do niego, naruszał art. 133 § 1 p.p.s.a., a to przez to, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt, a nie tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dla przykładu Sąd Wojewódzki wytyka, że na str. 3 uzasadnienia decyzji, wskazano, że przejazd rozpoczęty 5 stycznia 2005 r. o godz. 19.10 zakończył się 6 stycznia o godz. 21.30. Pogląd ten nie jest słuszny. W uzasadnieniu decyzji posłużono się nazwą wykresówki - "5/6 01 2005 r."- i oczywiście chodzi o czas pracy kierowcy wykonany tylko 5 stycznia 2005 r. Dla organu i strony skarżącej było to zrozumiałe, jak więc tu mówić o naruszeniu art. 8 K,p.a. Jeżeli dla Sądu Wojewódzkiego kwestia ta była niejasna, to analiza wykresówki na str. 20 akt administracyjnych powinna wszelkie wątpliwości w tym wypadku rozwiać. To samo odnieść można do innych przykładów owych "niedokładności" przywoływanych przez Sąd. Brak takiej całościowej analizy widoczny po treści uzasadnienia wyroku narusza wskazane w petitum przepisy. Świadczy o tym, że Sąd I instancji badając sprawę, nie wyszedł poza treść uzasadnienia decyzji i nie rozważył materialnoprawnych w istocie twierdzeń strony skarżącej, nie rozpoznając istoty sprawy. Istotność naruszenia - przejawia się faktyczną-odmową rozstrzygnięcia kwestii prawnej poddanej Sądowi l instancji pod ocenę. Odniesienie się do tej kwestii na obecnym etapie jest przedwczesne, możliwe będzie po uchyleniu wyroku i skierowania sprawy do rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Nie można było przyjąć, że organy administracyjne nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, jeżeli skarżący w skardze wyraźnie stwierdził, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a w dodatku powoływane okoliczności faktyczne znajdują pełne potwierdzenie w dowodach (wykresówki) zamieszczonych w aktach sprawy. Również w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony zgodnie potwierdziły, że kierowca rozpoczął pracę 2 stycznia 2005 r. o godz. 14-tej, a zakończył ją 8 stycznia 2005 r. około godz. 14-tej. W tym stanie rzeczy uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy należało uznać za naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.