II SA/Łd 780/07

Dnia 26 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 roku sprawy ze skargi B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał B. R. zasiłek rodzinny na rzecz syna Ł. w kwocie 43 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w kwocie 220 zł w okresie od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104, 163 kpa w zw. z art. 28 ust 3, 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) wstrzymał wypłatę powyższych świadczeń począwszy od miesiąca grudnia 2005 roku,. Powodem wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych był fakt nieodbierania ich przez stronę przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. B. R. w oświadczeniu złożonym do protokołu w dniu 13 kwietnia 2006 roku wyjaśniła, iż nie pobierała świadczeń rodzinnych ponieważ uznała, że wobec treści wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. z dnia [...] ustalającego ojcostwo dla jej syna, przedmiotowe świadczenia rodzinne jej się nie należało. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, 108, 163 kpa, art. 6, 11a ust 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zmienił własną decyzję z dnia [...]w ten sposób, że: - przyznał B. R. zasiłek rodzinny na dziecko Ł. R. na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 43 zł miesięcznie oraz - odmówił przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka Ł. R. od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wobec wyroku sądowego ustalającego ojcostwo dla małoletniego Ł. R. oraz zasądzającego na jego rzecz świadczenie alimentacyjne należało uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 11a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadniające odmowę przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka od miesiąca, w którym zasądzone zostały alimenty na dziecko. Pismem z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zawiadomił B. R. o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, tj. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka Ł. R. w okresie od 1 września 2005 roku do 30 listopada 2006 roku. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2007 roku B. R. stwierdziła, iż wyrok ustanawiający ojcostwo dla jej dziecka uprawomocnił się w dniu 28 grudnia 2005 roku i po tej dacie strona nie pobierała już żadnego świadczenia. Ponadto niezależnie od czasu uprawomocnienia się wyroku nie została poinformowana o zakazie pobierania zasiłku z tejże przyczyny. Zasiłek pobierała w dobrej wierze i w jej ocenie formalnego zakazu pobierania zasiłku nie było. Nadto B. R. podkreśliła swoją trudną sytuację materialną i wniosła o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 30 ust 1, 2 pkt 1, ust 6, 7, 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązał B. R. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, tj. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka Ł. R. w okresie od 1 września 2005 roku do 30 listopada 2005 roku w kwocie 660 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 114,67 zł, co łącznie stanowi kwotę 774,67 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wobec wyroku sądowego ustalającego ojcostwo oraz zasądzającego alimenty na rzecz Ł. R. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka stronie nie przysługiwał. B. R., pomimo pouczenia jej o treści przepisu art. 11a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pobierała w okresie od 1 września 2005 roku do 30 listopada 2005 roku nienależne świadczenie w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania syna Ł. Od powyższej decyzji B. R. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W odwołaniu podniosła, iż nie może zgodzić się z decyzją organu I instancji, bowiem świadczenie zostało przez nią pobrane w dobrej wierze. Nadto, w jej ocenie, organ dokonał nieprawidłowego wyliczenia odsetek. Odwołująca się podkreśliła, iż nie jest w stanie zapłacić naliczonej sumy i wnioskuje o umorzenie spornej kwoty wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 30 ust 1, 2, 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż B. R. została pouczona o przesłankach warunkujących przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, co potwierdziła własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Mimo pouczenia, informację o ustaleniu ojcostwa i zasądzeniu alimentów strona przedłożyła organowi w dniu 28 kwietnia 2006 roku, a więc po 5 miesiącach od wydania wyroku. W związku z tym w sprawie zaszły obydwie przesłanki określone w art. 30 ust 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. brak podstawy do wypłaty świadczenia oraz pouczenie pobierającej świadczenie o braku podstaw do ich otrzymywania. Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie zapłaty należności Kolegium stwierdziło, iż B. R. powinna w tym zakresie wystąpić z osobnym wnioskiem do Prezydenta Miasta Ł.. W dniu 19 lipca 2007 roku B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi B. R. wskazała na naruszenie przez organy zasady "niedziałania prawa wstecz" oraz podniosła, iż wyrok sądu ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty na rzecz jej dziecka zapadł w dniu [...], natomiast decyzja o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych dotyczy okresu od 1 września 2005 roku do 31 października 2005 roku, czyli okresu wcześniejszego niż okresu, w którym ustało prawo do pobierania dodatku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – powoływanej dalej jako p.p.s.a.. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest ocena legalności decyzji organów administracji nakazujących B. R. zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Ł. R.. Warunki nabywania i utraty oraz tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust 1 i 8 tejże ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust 2 pkt 1-3 cytowanej ustawy).. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie, której to świadczenie zostało przyznane (por. wyrok WSA z dnia 6 grudnia 2005r., sygn.akt I SA/Wa 331/05, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 187405), Z ustaleń organów bezspornie wynika, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka B. R. w okresie od 1 września 2005 roku do 30 listopada 2005 roku, pobierała nienależnie. We wniosku o świadczenia, podpisanym przez skarżącą znajduje się pouczenie o konieczności powiadomienia o każdej zmianie okoliczności, mającej wpływ na przyznanie świadczeń. Taką okolicznością jest ustalenie ojcostwa, zasądzenie alimentów. Nie jest trafny argument skarżącej, że świadczenie nie było nienależne, bowiem wyrok ustalający ojcostwo uprawomocnił się w terminie późniejszym niż we wrześniu, skoro w części zasądzającej alimenty, i to za okres wsteczny, nadano wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca, dysponując orzeczeniem takiej treści winna niezwłocznie zgłosić to organowi jako okoliczność powodującą utratę prawa do spornego świadczenia. Tak więc zarzut skargi w tym zakresie jest niezasadny. Tym bardziej, iż o tym, że świadczenie jest nienależne orzeczono stateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], zmieniającą decyzję, na mocy której skarżąca pobierała nienależne świadczenie. Podkreślić jednak należy, iż mimo obligatoryjnego charakteru treści przepisu art. 30 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w określonych przypadkach, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia dochodzenia przez organy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 9 ustawy oświadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. A zatem w razie zaistnienia szczególnych okoliczności w sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia organ ma możliwość odstąpienia od dochodzenia należnych roszczeń. Przepis ten jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji całkowicie zignorował treść art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo iż skarżąca w toku postępowania administracyjnego, już w piśmie z dnia 16 kwietnia 2007 roku, a więc przed wydaniem decyzji, zawarła wniosek o umorzenie postępowania, natomiast w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej opisała trudną sytuację materialną swojej rodziny. Z kolei organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych kwot, ale odesłał skarżącą na drogę odrębnego postępowania. Takie stanowisko jest niezasadne. Brzmienie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przesądza, iż w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń winno się toczyć odrębne postępowanie. Przepis ten po prostu możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Ustawodawca nie wypowiada się wprost, iż winno to nastąpić w odrębnym postępowaniu. Usytuowanie tego przepisu również nie przemawia za takim wnioskiem, skoro możliwość umorzenia nienależnych kwot ujęta została w przepisie art. 30 ustawy, regulującym problematykę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w tym i odstąpienia od żądania zwrotu poprzez umorzenie nie postępowania a kwot nienależnych. Zasadny jest zatem wniosek, iż z woli ustawodawcy całość zagadnień, związanych ze zwrotem nienależnie pobranych kwot, w tym rozważenie ich umorzenia, może a nawet powinna zostać objęta jednym postępowaniem. Reasumując, zgłoszenie przez stronę wniosku o umorzenie postępowania obligowało organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanek przemawiających za ewentualnym umorzeniem kwot nienależnych,. Tymczasem organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych czy prawnych w tym zakresie. Organ I instancji nie dostrzegł wniosku w tym zakresie. Organ odwoławczy zaś, błędnie interpretując treść art. 30 ust. 9 ustawy i odsyłając skarżącą do odrębnego postępowania, odstąpił od dokonania ustaleń w tym zakresie. Zignorowanie przez organy wniosku skarżącej oznacza, iż organy nie odniosły się do wszystkich aspektów sprawy Stan sprawy nie pozwala na ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała szczególna sytuacja rodzinna skarżącej, która predysponowała ją do skutecznego ubiegania się o umorzenie zobowiązania. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu skarżącej, iż błędnie wyliczono odsetki od żądanej sumy. Brak ustaleń i rozważań w tym zakresie nie pozwala sądowi na kontrolę i tej części zaskarżonej decyzji. Uznać zatem należy, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.). Nie jest przecież wykluczone, że rzetelna, wnikliwa analiza spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziłaby do innej treści rozstrzygnięcia. Błędna wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkująca jego niezastosowaniem, stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Stwierdzone uchybienia powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c " oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ocenią zasadność wniosku B.R. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, dokonując wyczerpujących ustaleń w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po czym w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo przedstawią motywy zajętego stanowiska. Ponadto, w szczególności w razie odmowy uwzględnienia wniosku podadzą w uzasadnieniu decyzji sposób ustalenia odsetek, tak aby możliwa była weryfikacja dokonanych wyliczeń. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.