I OSK 1833/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 53/07 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek G. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 53/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Dyrektora Aresztu Śledczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], a odmawiające przyznanie stronie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Poznaniu odmówił G. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego . Według organu zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 273, poz. 2703 ze zm., dalej ustawa o służbie więziennej) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego, albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej określać miał zgodnie z ust. 2 omawianego aktu w drodze rozporządzenia Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym dla spraw finansów publicznych. W wykonaniu owej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał dnia 24 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom służby więziennej na uzyskanie lokalu mieszkaniowego ( Dz. U. nr 132, poz. 1235 ze zm.- dalej rozporządzenie). G. K. funkcjonariusz służbie stałej pismem z [...] kwietnia 2004 r. złożył do Dyrektora Aresztu Śledczego wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu mieszkania. Złożył on także oświadczenie, że zakupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...]m2 w Ś., a w którym mieszka od [...] marca 2004 r. W lokalu tym G. K. zamieszkuje z dwiema osobami, a wartość mieszkania ustalona została na [...]zł. Lokal został zakupiony w całości ze środków własnych. Strona do wniosku dołączyła wypis aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2004 r. oraz zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. o posiadaniu spółdzielczego- własnościowego prawa do lokalu mieszkaniowego. W ocenie organu skoro G. K. uiścił w całości jeszcze przed datą aktu notarialnego cenę zakupu lokalu, nie zaciągając zobowiązań finansowych na cele mieszkaniowe, to wniosek o przyznanie pomocy nie został prawidłowo udokumentowany. Rozpoznając odwołanie G. K. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego. Organ argumentował, że przedmiotową pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunku do przydzielenia mu lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Pomoc finansowa jest konsekwencją nie zrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego na podstawie art. 87 ustawy o służbie więziennej. G. K. był w dniu złożenia wniosku właścicielem lokalu mieszkalnego, który nabył [...] lutego 2004 r. Te okoliczności w ocenie organu odwoławczego stanowią przesłankę uzasadniająca odmowę przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, gdyż lokalu takiego nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest już właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. K.. W uzasadnieniu skargi zakwestionował interpretacje przepisów wywiedzioną przez organy orzekające. Skarżący podnosił, że do wniosku dołączył wszystkie wymagane przepisami dokumenty, a przed zakupem mieszkania spełniał warunki do otrzymania pomocy finansowej na ten cel. Dodatkowo wyjaśniał, iż do dnia zakupu mieszkania, pobierał na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o służbie więziennej równoważnik z tytułu braku mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślał, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykładni art. 90 ustawy o służbie więziennej. Według Sądu przedmiotowe prawo funkcjonariusza służby więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego regulują w sposób wyczerpujący postanowienia omawianej ustawy i generalnie nie jest dopuszczalne interpretowanie jej zapisów poprzez pryzmat rozwiązań wynikających z aktów wykonawczych. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej ani przepisy powołanego rozporządzenia nie precyzują na jakim etapie powinien być złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. W tych okolicznościach skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie prawo do lokalu mieszkalnego nie zostało wobec funkcjonariusza zrealizowane o czym dodatkowo przesądza okoliczność otrzymywania przez G. K. do czasu zakupu lokalu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W konkluzji Sąd argumentował, iż warunkiem otrzymania pomocy nie jest posiadanie lokalu w dniu złożenia wniosku. Wniosek taki powinien być odpowiednio udokumentowany, zatem funkcjonariusz, który nie zaciągnął dodatkowych zobowiązań finansowych, nie zawierał umowy przedwstępnej nie była w stanie udokumentować na jaki cel wnioskowaną pomoc przeznaczy. Pogląd zaprezentowany przez organy administracyjne orzekające w tej sprawie wyłączyły z kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej, na uzyskanie lokalu mieszkalnego, tych funkcjonariuszy, którzy na ten cel wykorzystują własne zasoby pieniężne, zgromadzone niejednokrotnie z wielkim trudem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od G. K. na rzecz organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego - art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi (po jej sprostowaniu) wskazywano, że Sąd kwestionowanym wyroku dokonał błędnej interpretacji przywołanych wyżej przepisów i uczynił to w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału VI ustawy regulujących kwestie mieszkań funkcjonariuszy pomijając istotną przesłankę eliminującą prawo G. K. do przyznania pomocy, a mianowicie posiadanie lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o pomoc. Generalnie skarżący podnosił, że z okoliczności niespornych wynika, iż G. K. składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej był już właścicielem lokalu mieszkalnego co stanowi wyłączną ustawową przesłankę eliminującą przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej. Wykładnia gramatyczna omawianych regulacji prowadzi zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną do wniosku przeciwnego niż przyjął to Sąd. Skarżący zwraca uwagę, iż ustawodawca konstruując omawiane przepisy wyraźnie wskazywał, że pomoc finansowa ma na celu "uzyskanie lokalu mieszkalnego", a zatem przyznana pomoc ma zmierzać do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a nie rekompensować wydatkowane środki na zaspokojone wcześniej potrzeby mieszkaniowe. Wobec takiego sprecyzowania normatywnego stosowanie wykładni celowościowej nie jest konieczne, a w szczególności nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia celowościowa przeprowadzona przez Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.– zwanej dalej ppsa) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uprawnienia do pomocy finansowej dla funkcjonariuszy służby więziennej na uzyskanie lokalu mieszkaniowego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego, albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkalnego reguluje art. 90 ust. 1 związku z art. 85 i art. 91 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.). Podstawą tego uprawnienia jest regulacja zawarta w art. 85 ust. 1 ustawy o służbie więziennej, który stanowi: "funkcjonariuszowi służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Mają rację i organy orzekające w tej sprawie i Sąd, iż realizacją tego prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkalnego. Z kolei art. 85 ust. 2 omawianej ustawy wyznacza warunki do uzyskania prawa do lokalu, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego, zajmowanego stanowiska oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 do 10 m2. Kolejną granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej określa art. 91 ust. 1 ustawy o służbie więziennej, regulując sytuacje w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu, a zatem wyłączając także prawo do pomocy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Generalnie bowiem nie można interpretować art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej w oderwaniu od art. 91 ust. 1 ustawy oraz innych przepisów rozdziału VI tej ustawy. Wspomniane przepisy przewidują cztery formy pomocy dla funkcjonariusza służby więziennej: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 87 ust. 1); 2. równoważnik pieniężny zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1) Z kolei art. 91 ust. 1 jak wspomniano wylicza przypadki w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W pkt 1 i pkt 3 jako przesłankę negatywna wskazano zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy wynajmu lub spółdzielczego prawa do lokalu – odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej bądź zajmowanie domu. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym. Dopiero kiedy nie można zapewnić przydziału takiego lokalu, w grę może wchodzić przyznanie innej formy pomocy. W ocenie tego składu Sądu interpretacja art. 90 ust. 1 oderwana od postanowień art. 91 ust. 1 prowadziłoby do wadliwości ustaleniu granic przedmiotowego uprawnienia. Jednakże mimo zarzutu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu taką interpretację przeprowadził. Prawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że art. 90 ust. 1 z ustawy o służbie więziennej nie określa w jakiej dacie, to jest przed ,czy po nabyciu lokalu wniosek o przyznanie pomocy ma być wniesiony. Przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, w związku z czym prawa funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu staje się wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Nie ma znaczenia okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej złożony został przez skarżącego już po nabyciu prawa do lokalu. Istotnym natomiast jest w świetle postanowień art. 85 ust. 1 ustawy, czy prawo to wobec skarżącego zostało już wcześniej zrealizowane tj., czy skorzystał on już w okresie służby z pomocy finansowej określonej w art. 90 ust. 1 tej ustawy oraz, czy zaistniały okoliczności wykluczające uzyskanie pomocy, a określone w art. 91 ustawy. Z akt administracyjnych wynika, a co było niespornym między stronami, iż skarżący po raz pierwszy wniósł o przyznanie pomocy finansowej z art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej. Wykładni przeprowadzonej przez Sąd nie przeczy także treść przywołanego w skardze kasacyjnej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. Art. 90 ust. 2 ustawy zawiera delegacje ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania prawa pomocy. Oznacza to, że uprawnienia funkcjonariusza do pomocy finansowej regulowane są głównie ustawą. Interpretowanie przepisów ustawowych poprzez stosowanie rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych nie jest dopuszczalne, na co słusznie zwraca uwagę Sąd I instancyjny w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Tym nie mniej, także redakcja przepisów wykonawczych potwierdza poprawność rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Generalnie omawiany przepis wykonawczy (§ 5) stanowi, iż pomoc finansową przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza, że do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom, a w szczególności umowę kupna lokalu mieszkalnego względnie umowę przedwstępną. Przedstawiona procedura świadczy, że wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy może być również złożony po dokonaniu zakupu lokalu mieszkalnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, iż pomoc finansowa okazałaby się fikcyjną. Przyjęcie za autorem skargi kasacyjnej poglądu, iż złożenie przez funkcjonariusza Służby Więziennej wniosku o pomoc przed datą nabycia lokalu rodzi takie uprawnienia, zaś złożenie go po dacie nabycia lokalu powoduje wygaśnięcie tego prawa, sprzeczne jest z intencją ustawodawcy i stanowi próbę obejścia prawa, - zwolnienia się organu z obowiązku zapewnienia funkcjonariuszom lokalu w miejscowości pobliskiej. Organy stosujące prawo w tych okolicznościach nie mogą ograniczać się przy interpretacji tekstu prawnego jedynie do reguł wykładni językowej, lecz winny zdekodować zawartą w interpretowanym akcie i całym systemie prawnym normę prawną. Taki proces wymaga stosowania także innej niż gramatyczna reguły wykładni analizowanych jednostek redakcyjnych przedmiotowych aktów prawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny stosując pełen wachlarz reguł interpretacyjnych dokonał prawidłowej wykładni zawartej w omawianych przepisach normy prawnej. Wbrew też wywodom skargi kasacyjnej, pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji znajduje także wsparcie w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego ( przykładowo porównaj wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. w sprawie I OSK 681/07.) Pogląd ten całkowicie popiera także skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokujący w tej sprawie. W tych okolicznościach przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co z mocy art. 184 ppsa skutkuje jej oddaleniem. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika G. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego , gdyż nie stawił się on na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie wykazał on poniesienia jakichkolwiek kosztów w tej sprawie, a tak zwane normy przepisane, do których wniosek się odwoływał tj. (czyli reguły zwrotu w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), nie przewidują wynagrodzenia za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.