VI SA/Wa 1254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...]., działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia 6 grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086, ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006Nr Rady W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę XLVII/1191/2005 Rady W. z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 77, poz. 2036), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy postanowiono: 1. Zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) - al. [...] vis a vis Nr 42 o powierzchni 10,5 m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji, na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 13 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18m2. 2. Odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 14 lutego 2007 r. 3. Rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono (pkt 4, 5, 6 i 7) warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy opłatę taką uiścić. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogi al. [...] vis a vis Nr 42 urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 wygasła w dniu 31 grudnia 2006 r. Wobec istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy organ, rozpoznając sprawę ponownie, wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Podejmując rozstrzygnięcie organ oparł się na wynikach badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowym planie sytuacyjnym reklamy załączonym do wniosku strony, a także charakterystyce reklamy oraz jej wymiarach zawartych w złożonym wniosku. Organ stwierdził, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni do najbliższej nogi reklamy wynosi 3,7 m, bok AB reklamy usytuowany jest 1,7 m od krawędzi jezdni. Odległości te są mniejsze od odległości minimalnych określonych w art. 43 cyt. ustawy. Przywołując treść art. 39 organ wskazał, iż naczelną zasadą jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 1 pkt 1). Warunkiem odstępstwa od tej zasady jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (ust. 3) a taki w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jednocześnie organ zezwolił na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie a więc od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. W złożonym odwołaniu zainteresowana Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji przez osobę nie posiadającą ważnego umocowania, art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji z dnia [...]. rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy al. [...]vis a vis Nr 42 może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie a także zarzut naruszenia przez Zarząd Dróg Miejskich w W. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegający na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu. Uzasadniając odwołanie szeroko wywodziła, iż mandat Prezydenta W wygasł w dniu 28 grudnia 2006 r. a więc przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Tym samym wygasło upoważnienia Prezydenta z dnia 6 grudnia 2006 r. do zarządzania w jego imieniu drogami krajowymi przez Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., obejmujące wydanie i podpisanie zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie. Powołując się na powszechnie przyjęte stanowisko judykatury oraz doktryny w zakresie wykładni art. 108 § 1 k.p.a. zajęła stanowisko, iż zaskarżona decyzja nie spełnia warunków określonych w tym przepisie a więc nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieuprawnione. Spółka wyraziła także zdziwienie, iż organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 13 lutego 2007 r. odmawiając dalszej zgody po tej dacie. Takie stanowisko organu w ocenie spółki świadczy o tym, iż organ pozytywnie ocenił funkcjonowanie nośnika reklamowego pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, tym bardziej, że nie wskazał on jakie zdarzenie spowodowało zmianę poglądów w zakresie oceny zagrożenia powodowanego przez to urządzenie przed dniem 13 lutego 2007 r. i po tej dacie. Dalej Spółka, omawiając zasadę racjonalnego działania organu administracji wynikającą z art. 6 kpa skonkludowała, iż nie może być mowy o istnieniu, zarówno teraz jak i wcześniej, jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego spowodowane przez przedmiotowe urządzenie reklamowe a okoliczność ta została przez organ przyjęta całkowicie dowolnie i wyłącznie na potrzeby negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nadto organ nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia, przeprowadzone badania i ekspertyzy dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków nie obejmują jednakże okresu lutego 2007 r. a co więcej, brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika oraz ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez ten nośnik reklamowy. Organ nie przywołał w treści decyzji, chociażby treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu urządzenia reklamowego, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na nośniku reklamowym. W ocenie Spółki wyniki badań, na które powołuje się organ, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, nie mającej waloru dokumentu naukowego i wykonanej "na zamówienie", są niewiarygodne i subiektywne a odnośnie przedmiotowego urządzenia reklamowego, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. Okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu w pobliżu nośnika sama w sobie nie przesądza, że zwiększy on liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji albowiem powszechnie wiadomo, że przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. W konkluzji Spółka podniosła, iż stopień zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Ogólnikowość i uśrednione wyniki badań przesądzają o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie al. [...]vis a vis Nr 42 w W., rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., Spółka wskazała, iż decyzję wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych uznać należy za wadliwą, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, którym Zarząd Dróg Miejskich w W. wyraził zgodę na umieszczenie tablic reklamowych. Taka praktyka, dyskryminująca Spółkę, narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, co implikuje również naruszeniem art. 6 k.p.a., z którego wynika bezwzględny obowiązek organu procedowania na podstawie przepisów prawa, w tym zgodnie z zasadami konstytucyjnymi jak i naczelną zasadą prawną w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r., wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. orzeczono: - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalić na [...]r.; nadać punktowi drugiemu brzmienie "Odmówić zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 23 maja 2007 r."; nadać punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)", ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 5 623,20 zł; - w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przypomniał stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż przepis art. 39 ust. 1 omawianej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5). Przepis art. 39 ust. 3 będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., który w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). A zatem to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Dalej organ zacytował stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04 zgodnie z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach, tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. W konkluzji organ odwoławczy uznał co do zasady stanowisko organu I instancji za słuszne i nie noszące znamion dowolności. Wskazał, iż z opinii z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym (10-30%) powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Dodatkowo organ podniósł, iż trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia mandatu Prezydenta W. wyjaśnił, iż stwierdzenie powyższego leży poza sferą kognicji Kolegium. Rozpatrzenie odwołania w miesiącu maju uzasadnia ustalenie innego terminu zezwolenia oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności a także wyliczenie nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także o wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponowiła zarzuty naruszenia prawa procesowego tj art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. podtrzymując w tym zakresie argumenty użyte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 kpa zmodyfikowała swoje stanowisko wskazując, iż organ odwoławczy, jak również organ I instancji naruszył konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W.. Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO w W. zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia 23 lutego 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej. W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniosła m.in., iż organ odwoławczy wydał niespójne a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie wskazując żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w zakresie zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego do dnia 23 maja 2007 r. i ograniczając treść uzasadnienia do wskazania wniosków i wyników zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów-Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Opinia ta została wydana przez osobę nieuprawnioną co wynika z art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. 01.33.388) oraz § 4 pkt 1 Statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów a więc nie stanowi aktu woli ani wiedzy Instytutu, nie ma też waloru dokumentu naukowego. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącej odnośnie istnienia w treści opinii istotnych wad formalnych i merytorycznych a także dowolnie przyjął twierdzenia o powodowaniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy. W ocenie skarżącej działanie organu rażąco narusza art. 107 k.p.a. a także świadczy o rażącej niekompetencji, czy wręcz dyletanctwie i ignorancji urzędników rozpatrujących przedmiotową sprawę, szczególnie w zakresie znajomości przez nich reguł i zasad postępowania dowodowego. Skarżąca zwróciła uwagę, iż powstają kolejne, całkowicie nowe obiekty reklamowe takich firm jak C. i S.. Przytoczyła także szeroką argumentację przemawiającą za wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż opinia biegłego nie była dowodem decydującym, a jedynie jednym z pomocniczych, uzasadniających słuszne stanowisko organów obu instancji, wszystkie podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam są traktowane tak samo o czym świadczy wielka ilość odwołań wielu podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od tego zakazu dopuszcza ust. 3 stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (LEX nr 221949), iż przez "szczególnie uzasadnione przypadki" należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. Istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ww. ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych co oznacza, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, dowolności winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.), którą to politykę wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego jak również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Wskazać należy, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi skarżąca – przesądza o możliwości ich zastosowania. K.p.a. nie wymaga również od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich i wystarczającą przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.). Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest zmiana polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, zwłaszcza do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ, wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, w kwestii umieszczania reklam w pasach drogowych ulic W. było szeroko nagłaśniane. Podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się takie dokumenty jak wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku a także charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX 171170 stwierdził m.in., co następuje: "... Reklama jest niczym innym jak szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach". Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych (dane za zamieszczonym w aktach sprawy artykułem w "Rzeczypospolitej"). Do rozpatrzenia wniosków w sprawach kolejnych, z założenia okresowych zgód na zajęcie pasa drogowego na cele pozakomunikacyjne nie starczyłoby [...] urzędników samorządowych. Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwracającym także uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 39 omawianej ustawy. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia dowodowe, nie noszące znamion dowolności, dokonane przez organ I instancji. Należy też zgodzić się z organem, iż zmiana terminu zezwolenia do dnia 23 maja 2007 r. jest efektem upływu czasu i chęcią nie narażenia skarżącego na konieczność zapłaty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na czas rozpatrywania sprawy przez kolegium. Reasumując powyższe Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. 77 k.p.a. i art. 104 k.p.a. § 2 za bezzasadny Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ zaskarżoną decyzją zasady równości wszystkich wobec prawa i prawa do równego traktowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281). Zasada równego traktowania oznacza nakaz równego traktowania tych wszystkich adresatów norm prawnych, których - ze względu na przynależność do określonej klasy – uznać należy za podobnych (vide: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, praca pod red. Leszka Garlickiego, Wyd. Sejmowe 2003 r. str. 8). Równość wobec prawa nie oznacza wszakże, że wszyscy mają takie same prawa i obowiązki, lecz że "jednakowe prawa i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób należących do tych samych kategorii, przy czym wyróżnienie owych kategorii nie będzie arbitralne, lecz oparte na demokratycznym państwie prawnym" (Piotr Wieczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.). Adresatem prawa do równego traktowania w zakresie stosowania prawa są organy władzy publicznej. Naruszenie zasady równego traktowania może mieć miejsce wtedy, gdy osoby należące do tej samej kategorii, przy spełnieniu identycznych przesłanek, są traktowane przez organ administracji publicznej różnie w identycznym stanie faktycznym. W rozpatrywanej sprawie trudno uznać, iż miało miejsce naruszenie zasady równego traktowania. Skarżąca zarzucając naruszenie zasady równego traktowania, zaledwie przybliżyła okoliczności na jego potwierdzenie i nie jest zadaniem Sądu przeprowadzanie na potwierdzenie tego zarzutu postępowania dowodowego. Twierdzenie skarżącej, iż nie uzyskała ona zezwolenia na umieszczanie obiektów reklamowych funkcjonujących w pasach drogowych, podczas gdy inne firmy takie zezwolenia uzyskują, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem Sąd rozstrzyga tylko w granicach skargi dotyczącej skarżącej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.