II OSK 83/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 293/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] - Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji zawierającą sprzeciw od zgłoszenia zamiaru instalacji anten telefonii komórkowej i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tych anten. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 27 października 2006 r. doręczonym w dniu 30 października 2006 r. [...] - Sp. z o.o. w W. zgłosiła Prezydentowi Miasta Gliwice zamiar instalacji anten telefonii komórkowej na stacji bazowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w G.. Do zgłoszenia dołączono projekt budowlano-wykonawczy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji oraz oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z projektem umieszczenie nowych anten miało nastąpić na istniejących masztach. Środowiskowe uwarunkowania zgody na inwestycję zostały ustalone w decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Stwierdzono w niej, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stacja jest zlokalizowana w terenie zurbanizowanym usług mieszkaniowych o wysokiej intensywności zabudowy. W najbliższym otoczeniu znajdują się budynki mieszkalne, wysokość tych budynków w kierunku północnym nie przekracza 5 m a w kierunku wschodnim 12 m. W punkcie II decyzji określono, że średnia gęstość pól o częstotliwości powyżej 300 MHz w miejscach dostępnych dla ludzi nie przekroczy wartości dopuszczalnych. Brak jest zatem przesłanek do ustanowienia obszaru ograniczonego oddziaływania. Zalecono w otoczeniu bazy zachowanie terenu wolnego od nowej zabudowy o wysokości powyżej 12,13 m w promieniu 47,32 m od anten. Wśród wymagań zalecono wyciszenie ścian pomieszczenia mieszczącego urządzenia zasilające materiałem dźwiękochłonnym dla zachowania norm hałasu. Dołączony do sprawy raport oddziaływania na środowisko dotyczący budowy stacji bazowej pochodzi z roku 2000. Przyjęto w nim, że zasięg ponadnormatywnego poziomu promieniowania występuje powyżej 17 m i ma zasięg maksymalnie 31 m wokół stacji. W tym obszarze zalecono pełne ograniczenie przebywania ludzi. Ze względu na brak jednoznacznych ustaleń co do możliwości realizacji w tym obszarze nowych obiektów w przyszłości zalecono rozważenie ustalenia ograniczeń w użytkowaniu terenów. Obowiązujący dla terenu plan został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/965/2005. Działki objęte inwestycją znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem 44 UM. Są to tereny usługowo-mieszkaniowe o wysokiej intensywności. Przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa usługowo-mieszkaniowa. Plan ustala ograniczenia wysokości zabudowy do 5 kondygnacji z obowiązkiem nawiązania wysokością do zabudowy istniejącej w najbliższym otoczeniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., doręczoną stronie 22 listopada 2006 r., Prezydent Miasta Gliwice wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej powołano przepis art. 30 ust. 5 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że obiekt podlegał obowiązkowi zgłoszenia jako zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja projektowana jest w pobliżu istniejącej zabudowy na obiekcie zlokalizowanym w jednostce planu o symbolu 44 UM. W związku z tym organ przyjął, że instalacja może stwarzać zagrożenia o jakich mowa w art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Wskazano, że zgłoszenie nie zawiera projektu zagospodarowania działki z zaznaczeniem usytuowania anten i obszarów oddziaływania, co uniemożliwia analizę inwestycji z wymaganiami ustanowionymi decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i określenie, czy obszary o przekroczonych wartościach występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludzi. Zgodnie z ustaleniami decyzji z [...] września 2006 r. należy zachować teren wolny od zabudowy o wysokości powyżej 12,13 m n.p.t. w promieniu 47,32 m od anten. Realizacja inwestycji bez projektu budowlanego może zatem spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz pogorszenie warunków sanitarno-zdrowotnych, jak również wprowadzić ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Od wymienionej decyzji inwestor wniósł odwołanie podnosząc, iż inwestycja zgodnie z art. 30 pkt 3c prawa budowlanego wymaga tylko zgłoszenia a odwołujący się spełnił wszystkie ustawowe wymogi do skutecznego dokonania tego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powołał się na wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazy realizacji obiektów i urządzeń szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz obowiązek użytkowania obiektów w sposób nie powodujący takich zagrożeń. Wskazał, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na inwestycję wynikają obowiązki zachowania terenu wolnego od zabudowy o parametrach przekraczających podane wartości. Organ odwoławczy twierdził, że projekt budowlany nie odpowiada warunkom określonym w pkt III decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na inwestycję. W konkluzji organ przyjął, że przedmiotowa inwestycja może stwarzać zagrożenia, o jakich mowa w art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Wymieniona decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 30 ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez brak wskazania okoliczności uzasadniających nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zaniechanie nałożenia na niego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania - art. 9, 10, 77 § 1 i art. 107 K.p.a. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że wprawdzie z mocy art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz właściwe organy są uprawnione do poddania indywidualnie określonych robót budowlanych obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Rozwiązanie to umożliwia organom efektywne sprawowanie kontroli nad planowanymi i realizowanymi przedsięwzięciami budowlanymi. W szczególności gdy może ono spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji z art. 30 ust. 7 prawa budowlanego jej wydanie uzależnione jest od oceny organu co do istnienia potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa lub wolności zagospodarowania terenów sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy wskazały, iż w ich ocenie źródłem zagrożenia jest obszar ustalonego oddziaływania anten. Oddziaływanie to dotyczy obszaru wokół anten, w określonym promieniu i wysokości. W tym obszarze oddziaływanie to ma charakter szkodliwy i wyklucza przebywanie ludzi. Anteny mają być zamontowane na budynku znajdującym się w obszarze zwartej zabudowy, której wysokość może sięgać pięciu kondygnacji. Jak słusznie zauważył organ, z materiału sprawy nie wynika, czy w obszarze oddziaływania znajdują się już jakieś obiekty. Nie wynika też, czy w obszarze tym możliwa jest przyszła zabudowa, czy zlokalizowane są działki o charakterze budowlanym. Natomiast oddziaływanie anten dla takich terenów wprowadza ograniczenia, zasięg promieniowania wyklucza bowiem zabudowę o określonych parametrach. Wobec powyższego obszar oddziaływania obiektu nie może zostać ograniczony do przestrzeni ponad określoną wysokością. Promieniowanie obecne w przestrzeni na określonej wysokości rodzi wszak ograniczenia dla zabudowy gruntu. Z tego względu, po rozstrzygnięciu czy i w jakim zakresie inwestycja wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, uzasadnione będzie przyznanie statusu stron postępowania właścicielom i użytkownikom wieczystym tych terenów. Zagwarantowanie im możliwości ochrony interesu prawnego jest możliwe tylko w toku postępowanie administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę. Pozbawiony przy tym zasadności jest zarzut dotyczący braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu. Uchwała Nr XXXVI 11/965/2005 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2005 r. została opublikowania w Dz.Urz. Województwa Śląskiego z 15 lutego 2006 r. Nr 14, poz. 481, i obowiązuje. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zaniechania wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia Sąd zauważył, że organ jest uprawniony na podstawie art. 30 ust. 2 jedynie do nałożenia obowiązku uzupełnienia dokumentów. Obowiązek ten nie może dotyczyć postępowania dowodowego. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną [...] - Sp. z o.o. w W.. Skargę kasacyjna oparła na następujących podstawach: 1) podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez: wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) poprzez nieprawidłową ocenę granic uznania administracyjnego i pominięcie, że organy administracyjne nie wskazały, w jakim zakresie planowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności z okolicznościami wymienionymi w powołanym przepisie i poprzestanie na ogólnikowym przytoczeniu zasad ogólnych, wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że wezwanie inwestora do uzupełniania zgłoszenia o brakujące dokumenty co do charakterystyki planowanej inwestycji nie może dotyczyć postępowania dowodowego; 2) podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: pominięcie naruszenia przez organy administracji przepisów art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej jako inwestycji naruszającej zasady ładu przestrzennego; naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie obowiązku zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 K.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. Powołując się na powyższe wnoszę o: 1) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi, 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podała, że w ramach uznania administracyjnego organ nie jest uprawniony do formułowania ocen dowolnych i niepodlegających weryfikacji. Zaskarżona decyzja nie została uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami a Sąd I instancji utrzymując ją w mocy nie dokonał kontroli, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie konieczne dowody i czy podjęta decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ze względu jednak na szczególny rodzaj urządzenia, jakim są anteny telefonii komórkowej, ustawodawca wprowadził (art. 30 ust. 1 pkt 3c) zasadę, iż warunkiem instalowania urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, jest dokonanie skutecznego zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi. Jednocześnie przepis art. 30 ust. 7 omawianej ustawy stanowi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji zawierającej sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować którąś z czterech sytuacji wymienionych enumeratywnie tym przepisem. W oparciu o tę normę prawną organy w niniejszej sprawie wniosły sprzeciw w stosunku do zamiaru instalacji przez skarżącą anten telefonii komórkowej na budynku przy ul. [...] w G. i nałożyły na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na realizację tej inwestycji. Skarżąca podnosi, iż z decyzji zaskarżonych do WSA nie wynika, na której z czterej przesłanek zastosowania art. 30 ust. 7 oparły się organy. Zasadności tego zarzutu nie można jednak podzielić. Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wynika, iż powodem sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest stwierdzenie prawdopodobieństwa wystąpienia na skutek instalacji spornych anten aż wszystkich czterech sytuacji z art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, to jest powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi (pkt 1), pogorszenia stanu środowiska (pkt 2), pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych (pkt 3) oraz powstania ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 4). Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, iż uznaniowa decyzja organu o sprzeciwie i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miała charakter dowolny. Została ona bowiem poprzedzona wyjaśnieniem sprawy w zakresie możliwym w tym szczególnym, "uproszczonym" postępowaniu wszczętym zgłoszeniem zamiaru inwestycji a zaskarżona decyzja - podobnie jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku - szczegółowo wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ nakładający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie tego postępowania, z udziałem zainteresowanych stron broniących swoich interesów, pozwoli na definitywne rozstrzygnięcie, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiły te zagrożenia z art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, których podejrzenie legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2006, s. 378), że realizacja przedsięwzięć znajdujących się w katalogu § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) z zasady powinna skutkować nałożenie na podstawie art. 30 ust. 7 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie wówczas zagwarantowana jest możliwość przeprowadzenia specjalistycznego postępowania, w którym bada się wpływ planowanej inwestycji na środowisko. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, jak i niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych na skutek oddalenia skargi od decyzji, która - zdaniem skarżącej - naruszała wymienione w niej przepisy K.p.a. Również zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 prawa budowlanego nie jest uzasadniony. Przepis ten daje organowi możliwość nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów pod rygorem wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Możliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w tym przepisie nie anuluje jednak zasady z art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, iż organ, który stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia którejś z sytuacji wymienionych tym przepisem może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub określonych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.