VII SA/Wa 141/07

Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia WSA Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Elżbieta Zielińska-Śpiewak Protokolant Agnieszka Ciszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. i A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego we wsi J., gm. L. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Pismem z dnia 14 lipca 2004 r. U. J. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną, wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 32 ust. 4a i art. 36a Prawa budowlanego, gdyż udzielono nią pozwolenia na roboty już zrealizowane w dniu jej wydania. Wnioskodawczyni podniosła, że nie została powiadomiona o tej decyzji (dowiedziała się o niej podczas przeglądania akt sprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 lipca 2004 r.), chociaż jest najbliższą sąsiadką inwestorów oraz właścicielką zabudowanej działki nr [...] przy ul. [...], a zatem jest stroną w niniejszej sprawie, czym uzasadniła wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniła także, iż realizowana inwestycja całkowicie przesłania jej dom, odcinając oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych, a nadmierna bliskość spornego budynku w powiązaniu z jego wielkością oraz bezpośrednim sąsiedztwem układu dojazdowego powoduje uciążliwości w korzystaniu z pomieszczeń mieszkalnych. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku U. J., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. J., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez U. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 810/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz 1 Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji ze względu na pominięcie wstępnej fazy postępowania, o której mowa w art. 149 k.p.a. Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku U. J., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że U. J. nie przysługuje w przedmiotowej sprawie przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni posiadała jeden z w/w tytułów prawnych do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Starosty P., organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego słusznie stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę inwestora, tj. działkę nr ewid. [...], natomiast fakt ten stanowi o braku przesłanek do uznania odwołującej się za stronę postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie U. J. zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz rażącym naruszeniem art. 7, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i stwierdzenie, że odwołująca się nie jest stroną w sprawie, gdyż budynek, którego dotyczy postępowanie, nie oddziaływuje na jej nieruchomość, a także niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Zarzucono również naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewykonanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania. W odwołaniu podniesiono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a jedynie arbitralnie stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, powołując się na treść decyzji, o której uchylenie wniosła. U. J. wyjaśniła, iż we wniosku o wznowienie postępowania podała szereg okoliczności, wskazujących na uciążliwości, jakie realizacja spornego Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 budynku stwarza jej w korzystaniu z domu, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz dodała, że nie były to uciążliwości hipotetyczne, bowiem w tym czasie sporny obiekt całkowicie zrealizowano. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane(Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby odwołującej się przysługiwał przymiot strony na podstawie jednego z w/w tytułów prawnych do nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż stanowiąca własność odwołującej się działka nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a ponadto planowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w stosunku do sąsiednich działek, gdyż zostały zachowane właściwe odległości od granic działki. Wskazał, iż najbardziej wysunięta część projektowanego budynku (ściana bez okien) znajduje się w odległości 3,5 m. od granicy działki skarżącej, co nie narusza przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z tego względu, Wojewoda [...] stwierdził brak przesłanek do uznania odwołującej się za stronę niniejszego postępowania i ocenił, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. J., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej, kwestionowane decyzje zapadły z naruszeniem art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 budowlanego oraz art. 153 p.p.s.a., wbrew stanowi faktycznemu sprawy i z pominięciem wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą od początku postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć trzeba, że wyrok WSA wydany w poprzedniej fazie tej sprawy uchylał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2003 r. z tego tylko powodu, iż zaniedbano przeprowadzenia fazy wstępnej postępowania wznowieniowego, tj. przed wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. nie wszczęto postępowania przez wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Wyrok ten nie wiązał natomiast organu w zakresie rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną - w ocenie organów obu instancji, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, pomimo, iż skarżąca wyraźnie wskazała jako przesłankę wznowienia postępowania okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r, sygn. akt IV SA 487/91). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonał oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego, a błąd ten został powtórzony przez organ odwoławczy, który również uzasadnił odmowę wznowienia postępowania negatywnym wynikiem ustaleń co do przyczyn wznowienia. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kompetencję do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Konieczność skierowania sprawy do merytorycznego jej rozpoznania we wznowionym postępowaniu, w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, ma szczególne znaczenie z tego powodu, iż wiąże się najczęściej z nieumieszczeniem nieruchomości wnioskodawcy w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a co za tym idzie ustalenia czy jest stroną postępowania zwykłego. O tym zaś czy takie ustalenie było zasadne, decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do oceny czy nieruchomość znajduje się w takim obszarze. To zaś wymaga szerokiej analizy merytorycznej okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Czym innym jest bowiem - właściwe dla fazy badań formalnych - ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Stwierdzenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, że wnioskodawca, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony, gdyż nie brał w nim udziału z tego powodu, iż jego nieruchomość nie została Sygn. akt VII SA/Wa 141/07 umieszczona w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wydanie na tej podstawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania narusza przepis art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania można orzec dopiero po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.