III SA/Gl 961/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Miasta G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy / sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. W dniu [...] Rada Miejska w G. wydała na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym uchwałę nr [...] w sprawie udzielania wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym. Uchwałą tą przyjęto "Program udzielania wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym". W § 1 tego programu stwierdzono, że ze wsparcia finansowego mogą korzystać wyłącznie kluby sportowe z siedzibą w G. W § 2 wymieniono dziedziny sportu objęte programem (piłka nożna mężczyzn, piłka ręczna kobiet, piłka siatkowa mężczyzn, piłka koszykowa mężczyzn, piłka halowa mężczyzn) oraz wskazano, że wysokość wsparcia uzależniona jest od dyscypliny sportu i poziomu rozgrywek po rundzie jesiennej. Określono także maksymalną wysokość dofinansowania dla poszczególnych dziedzin sportu. W § 3 programu ustalono, że wsparcie udzielane będzie w formie dotacji i zawarto zastrzeżenie, że w razie braku wystarczających środków w budżecie miasta, wysokość wsparcia może ulec zmianie. Opisaną uchwałę doręczono (w trybie art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. w dniu [...]. Pismem z dnia [...] Regionalna Izba Obrachunkowa w K., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 6 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Gl 927/06 stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska dokonała zmian w załączniku do wyżej wymienionej uchwały z dnia [...] nr [...]. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność wskazanej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zmiany załącznika do uchwały z dnia [...]. W ocenie organu nadzoru uchwała z dnia [...] naruszała art. 2 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, poprzez określenie udzielenia wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym w sposób wykraczający poza formy dopuszczalne ustawą. Pismem z dnia [...] Miasto G. wniosło do Sądu skargę na wyżej wymienione rozstrzygnięcie organu nadzoru, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do udzielania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego na rzecz klubów sportowych. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 35 i 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stypendia, wyróżnienia i nagrody stanowią jedyną dopuszczalną formę wsparcia finansowego dla rozwoju sportu kwalifikowanego. W ocenie strony skarżącej art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi samodzielną podstawę do udzielania z budżetu dotacji na rzecz klubów, co wynika z usytuowania przepisu w części ogólnej ustawy. Okoliczność ta – zdaniem skarżącej – czyni z tego przepisu zasadę prawną, która umożliwia wspieranie sportu kwalifikowanego we wszelkich dopuszczalnych prawem formach, także w formie udzielania dotacji z budżetu. Zasady tej nie mogą zmienić postanowienia art. 35 i 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym i są dla sprawy bez znaczenia, bowiem są dodatkowymi formami wsparcia sportu kwalifikowanego. W tym stanie rzeczy strona wnioskowała o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi. Wskazała przy tym, iż ustawodawca w żadnym przepisie ustawy o sporcie kwalifikowanym nie użył terminu "dotacja", a możliwość finansowego wsparcia tego sportu przewidział wyłącznie w formie określonej w art. 35 i 37 tej ustawy, a więc wyłącznie w formie nagrody czy stypendium. Nadto ustawodawca szczegółowo określił zarówno organ uprawniony do podjęcia decyzji o udzieleniu wsparcia finansowego (organ stanowiący), jak i formę decyzji (uchwała). Za nielogiczne uznać by trzeba, aby w art. 2 ust. 2 dopuszczać wszelkie formy wsparcia, a w dalszych przepisach tj. art. 35 i 37 kwestie te obwarowywać szczególnymi regulacjami. Następnie zaakcentowano, iż art. 2 ust. 2 stanowi jedynie ogólne upoważnienie dla jednostek samorządu terytorialnego, którego rozwinięcie nastąpiło w art. 35 i 37. Wykładnię taką potwierdza art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który nie zezwala na dotowanie zadań, które nie mieszczą się w zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego. Nie sposób też uznać, iż środki w formie dotacji zostałyby przeznaczone na zadania własne gminy w zakresie kultury fizycznej i sportu (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym), ponieważ w uchwale Rady Miasta udzielenie dotacji uzależniono wprost od posiadania klubu, dyscypliny sportowej itp., a nie od celu, na który powinny być wydane środki z budżetu jednostki samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie podkreślić, iż w niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały z dnia [...] nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., mocą której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany załącznika do uchwały z dnia [...] nr [...] w sprawie udzielania wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zasadniczym aktem jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] nr [...], której legalność była przedmiotem odrębnego postępowania sądowego. W tym postępowaniu zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Gl 927/06, którym stwierdzono nieważność wyżej wymienionej uchwały. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., iż: "Powołany w podstawie prawnej - jako jedyny - art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego nie może być samodzielną podstawą przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych na zasadach określonych w poddanej badaniu Sądu uchwale. Przepis ten (zawarty w rozdziale I ustawy, obejmującym przepisy ogólne) ma charakter normy ogólnej i nie może być uznany za lex specialis, stanowiący odrębną podstawę prawną przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych i wyłączający zasady przyznawania dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, wynikające z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o sporcie kwalifikowanym określa zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego, zasady uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym, a także zadania organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie organizacji uprawiania sportu kwalifikowanego i współzawodnictwa sportowego (art. 1). Sport kwalifikowany w rozumieniu tej ustawy jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego upoważnienia (art. 3 pkt 3 powołanej ustawy). Polskim związkiem sportowym jest związek sportowy, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, o zasięgu ogólnokrajowym, utworzony po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu. Może on działać w formie stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń, a jego członkami mogą być kluby sportowe oraz związki sportowe działające w dyscyplinie sportu, w której funkcjonuje dany polski związek sportowy, a także, o ile statut to przewiduje, inne osoby prawne i fizyczne (art. 7 ustawy o sporcie kwalifikowanym). Kluby sportowe natomiast – stanowiące podstawową jednostką organizacyjną realizującą cele i zadania w zakresie kultury fizycznej mogą działać jako osoba prawna utworzona na podstawie odrębnych przepisów albo jako osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) lub też w formie stowarzyszeń, których statut przewiduje prowadzenie działalności gospodarczej lub też wyłącza taką możliwość (art. 6-art. 7a ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. W kontekście przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić należy, że określone w zaskarżonej uchwale zasady wsparcia finansowego związanego z rozwojem sportu kwalifikowanego dopuszczają możliwość dotowania zarówno komercyjnych klubów sportowych, jak i klubów działających w formie stowarzyszeń nieprowadzących działalności gospodarczej. Brak precyzji w określeniu statusu klubów, którym przyznana zostanie dotacja (otrzymanie dotacji przez klub sportowy z siedzibą w G. zaskarżona uchwała uzależnia wyłącznie od poziomu rozgrywek, do których zakwalifikuje się klub w rundzie jesiennej) uniemożliwia stwierdzenie, że analizowana uchwała respektuje zapis art. 176 ustawy o finansach publicznych, który przewiduje możliwość otrzymywania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku (w tym m.in. stowarzyszenia) na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) przepisy art. 145 i art. 146 tej ustawy stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Art. 145 powołanej ustawy stanowi m.in., że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia [...] roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zaskarżona uchwała nie określa w żaden sposób celu przyznania dotacji klubom sportowym (posługuje się jedynie ogólnym pojęciem: "wsparcie finansowe w sporcie kwalifikowanym"), co w sposób zasadniczy uniemożliwia weryfikację wykorzystania ich zgodnie z przeznaczeniem i pozostaje w sprzeczności z art. 145 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc treść analizowanej uchwały do zapisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że "nie można zgodzić się z argumentacją, że realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowana na sport profesjonalny jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej i w związku z tym należy do zadań własnych gminy. Tylko zadanie publiczne można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej, to znaczy takich, które w odniesieniu do gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Gd 1977/99, publ. Finanse Komunalne 2001/3/78). Zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 7 powołanej ustawy stanowi natomiast, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy kultury fizycznej i turystki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Abstrahując od kwestii, że niewskazanie w zaskarżonej uchwale celu, jaki miałby być realizowany ze środków pochodzących z przedmiotowych dotacji rzutuje w sposób zasadniczy na możliwość oceny, czy analizowana uchwała jest przejawem realizacji zadań własnych gminy wskazać należy, że podstawowymi celami kultury fizycznej jest dbałość o prawidłowy rozwój psychofizyczny i zdrowie wszystkich obywateli i są one realizowane w szczególności poprzez: wychowanie fizyczne, sport, rekreację ruchową i rehabilitację ruchową (art. 2 ustawy o kulturze fizycznej). Sport w rozumieniu ustawy o kulturze fizycznej to forma aktywności człowieka, mająca na celu doskonalenie jego sił psychofizycznych, indywidualnie lub zbiorowo, według reguł umownych (art. 3 pkt 3 powołanej ustawy). Sport kwalifikowany to, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym, forma aktywności człowieka związana z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego upoważnienia. Wskazana powyżej regulacja prawna wyodrębnia (m.in. poprzez wyraźne wskazanie podmiotów, które uprawnione są do organizowania współzawodnictwa w sporcie kwalifikowanym) szczególną formę aktywności fizycznej człowieka jaką stanowi uprawianie sportu kwalifikowanego (profesjonalnego), co nakazuje przyjąć, że przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu kwalifikowanego jako takiego nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o zakresie lokalnym i nie stanowią zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego w zakresie finansowego wspierania sportu kwalifikowanego ograniczone zostały do - wyraźnie wskazanej w art. 35 i art. 37 ustawy o sporcie kwalifikowanym – możliwości przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień zawodnikom, którzy osiągnęli wysokie wyniki sportowe. Jak więc wykazano powyżej zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] w sprawie udzielania wsparcia finansowego w sporcie kwalifikowanym wydana została z naruszeniem ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o sporcie kwalifikowanym". Rozstrzygnięcie to w całości ma zastosowanie w niniejszej sprawie i jest w pełni akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, bowiem – jak wyżej wskazano – dotyczy aktu zasadniczego tj. uchwały z dnia [...], a zatem odnosi się wprost do uchwały o zmianie załącznika. Dodać też trzeba, iż wywody Sądu są w pełni zbieżne z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd skargę oddalił.