I OSK 82/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 333/07 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali oddala skargę kasacyjną Po rozpoznaniu skargi Rzecznika Prawa Obywatelskich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 333/07 stwierdził nieważności § 15 pkt 1 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Jednocześnie Sąd określił, że powyższy przepis nie może być wykonany. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. (zwana dalej uchwałą). W § 15 pkt 1 uchwała stanowiła, że nie podlegają weryfikacji wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części. Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zakwestionował zgodność § 15 pkt 1 wskazanej uchwały z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) – zwana dalej również ustawą - oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Rzecznik stanął na stanowisku, że brak jest podstaw wyłączenia tych mieszkańców K., którzy zbyli lub przekazali własny lokal lub budynek mieszkalny z grupy uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokali komunalnych w K.. Kryterium określone przez § 15 pkt 1 uchwały nie mieści się w granicach delegacji prawodawczej zawartej w art. 4 ustawy. W ocenie skarżącego § 15 pkt 1 uchwały jest sprzeczny z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ w stosunku do części mieszkańców K. uchyla ustawowy obowiązek gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Nadto wskazany przepis jest sprzeczny z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP); nie jest dopuszczalne wykluczenie przez organ administracyjny z procesu weryfikacji wniosków o najem lokalu części osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej tylko dlatego, że wcześniej zbyły lub przekazały posiadany lokal. Wprowadzeniu kryterium "zbycia lub przekazania lokalu" sprzeciwia się zarówno ratio legis ustawy o ochronie praw lokatorów, jak i jej art. 21 ust. 3. Celem ustawy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych istniejących aktualnie, gdy zaskarżone postanowienia odnoszą się do zdarzeń przeszłych. Sytuacja osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego winna być oceniania na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpatrzenia jego sprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta K. wniósł o jej oddalenie argumentując, że wspólnota gminna nie powinna udzielać pomocy mieszkaniowej osobom mającym mieszkanie, którego kiedykolwiek wcześniej się pozbyły, a zrównanie w prawach wszystkich osób hamowałoby prywatną inicjatywę samodzielnego zaspokajania przez jednostki ich potrzeb mieszkaniowych. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji podzielił w całości stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich. W ocenie Sądu § 15 pkt 1 uchwały wykracza poza delegację prawodawczą udzieloną Radzie Miasta K. w art. 4 w związku z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów /.../. Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym każda swoboda organu administracyjnego w wykonywaniu ustawowych kompetencji musi się mieścić w konstytucyjnych ramach i nie może być wykonywana arbitralnie. Oznacza to, że art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia szczegółowych kryteriów wyboru osób, z którymi gmina zawrze umowy najmu mieszkań komunalnych, nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 4 ustawy. Trafnie wskazał Rzecznik w skardze, że ustawa w żadnym miejscu nie zezwala na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie stanowi naruszenie zasady legalności jak i zasady równości wobec prawa, w sposób drastyczny i niedopuszczalny dyskryminuje niektórych członków wspólnoty samorządowej. Stawia to jednocześnie pod znakiem zapytania możliwość rzetelnej weryfikacji zaliczenia osoby zainteresowanej najmem mieszkania w K.. Kryterium przyjęte w § 15 pkt 1 uchwały dotyczy zdarzeń przeszłych, bez wyznaczenia jakiejkolwiek cezury czasowej, terytorialnej, ani nie uwzględnia faktu, że zbycie czy przekazanie prawa do lokalu mogło nastąpić z wielu różnych powodów. Użycie słów "lokal lub budynek mieszkalny" bez żadnych dodatkowych określeń stwarza niebezpieczeństwo, że tym terminem objęte zostaną lokale lub budynki położone również poza granicami K., a nawet Polski. Negatywna przesłanka z tej normy w żadnym stopniu nie mieści się w celach i literze ustawy, oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową; przepisu wyraźnie kłócącego się z obowiązkiem gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Sąd zauważył, że wprawdzie § 1 ust. 1 uchwały stwierdza, że uchwała ma zastosowanie do zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej K., ale zastrzeżenie to nie odnosi się do "lokali lub budynków mieszkalnych, które mieszkaniec K. w przeszłości zbył lub przekazał". W odniesieniu do stwierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 404/05 dotyczył uchwały Rady Miasta W. z dnia 4 lipca 2002r., która w inny sposób - niż w rozpoznawanej sprawie - regulowała sprawy wynajmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W.. Jako podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Rada Miasta K., reprezentowana przez radcę prawnego – adwokata A. M., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miasta, powołując art. 174 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że § 15 pkt 1 uchwały jest sprzeczny z art. 4 w zw. z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta podniosła, że art. 4 ustawy jednoznacznie nakazuje gminie zaspokajanie przede wszystkim potrzeb mieszkaniowych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Powoływana ustawa stanowi o zapewnieniu lokali socjalnych służących gospodarstwom domowym o niskich dochodach. Postanowienia § 15 pkt 1 uchwały nie naruszają zasady legalności czy zasady równości wobec prawa. Mają one na celu jedynie stworzenie warunków realnego wykonywania spoczywającego na gminie obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Socjalna polityka mieszkaniowa powinna bowiem zmierzać do wyodrębnienia z wszystkich mieszkańców wspólnoty tych, których potrzeby mieszkaniowe powinny być zaspokojone w pierwszej kolejności. W żadnym przypadku nie było zamierzeniem Rady Miasta dyskryminowanie osób, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny. Chodziło o wyeliminowanie możliwości nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców kosztem osób oczekujących pilniejszego wsparcia. Rada Miasta dodała, że zbycie lokalu lub budynku mieszkalnego jest działaniem świadomym, którego konsekwencją jest uzyskanie określonej sumy pieniężnej, jako ekwiwalentu umożliwiającego zmianę lub poprawienie istniejących warunków mieszkaniowych. Natomiast w przypadku zbycia pod tytułem darmym, gdy darczyńca popadnie w niedostatek to stosownie do art. 897 k.c. na obdarowanym ciąży obowiązek dostarczenia darczyńcy środków utrzymania lub wypełnienia ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Brak jest podstaw do przerzucania na gminę odpowiedzialności za ewentualne nieodpowiedzialne działanie członka wspólnoty wyzbywającego się posiadanego lokalu i żądającego od gminy zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem skarżącej nieuprawnione są twierdzenia Sądu, jakoby sporny przepis dotyczył zdarzeń przeszłych bez wyznaczania jakiejkolwiek cezury czasowej, terytorialnej i nie uwzględniał faktu, że zbycie lub przekazanie prawa do lokalu mogło nastąpić z wielu powodów. Uchwała, jako akt prawa miejscowego, obowiązuje na obszarze działania gminy i ma zastosowanie do lokali położonych na jej terenie. Podobnie nie można mieć wątpliwości, że pojęcie zbywania lub przekazywania lokali dotyczy tych czynności, które miały miejsce po wejściu w życie uchwały. Znajduje tu zastosowanie zasada lex retro non agit. Ponadto wyliczenie w art. 21 ustawy ma charakter przykładowy, a nie normatywny. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując w pełni argumentację zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Rzecznik zauważył, że skarga kasacyjna może być oparta jedynie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. określa tylko formę wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. Nie jest zatem możliwe wykazanie w jaki sposób Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył ten przepis postępowania. Zdaniem Rzecznika Rada Miasta K. nie dopełniła wymogu wskazania podstawy skargi kasacyjnej zakreślonych w art. 174 p.p.s.a., a podniesione zarzuty w istocie są próbą dyskusji z rozstrzygnięciem Sądu. Rzecznik podważył twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że Rada Miasta działała zgodnie z prawem. Art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje jakie zagadnienia powinny być regulowane uchwałą. Rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem, niemniej nie oznacza to, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady najmu lokalu mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspakajane. Zwłaszcza – jak ma to miejsce w sprawie - wykluczać określoną grupę członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Mimo powołania przez autora skargi kasacyjnej, jako podstawy kasacyjnej art. 174 p.p.s.a. bez wskazania konkretnego punktu niniejszej regulacji, z treści zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej wynika, że Rada Miasta K. zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, uznając, że § 15 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 4 w zw. z art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów /.../ dopuścił się naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Tak skonstruowany zarzut, mimo tego, że jego konstrukcja nie jest do końca prawidłowa, można uznać za odpowiadający wymogom stawianym skardze kasacyjnej, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przede wszystkim uznał, że kwestionowany § 15 pkt 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do wykluczenia niektórych osób zainteresowanych z dostępu do procedury weryfikacji wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, co stanowi niedopuszczalną w państwie praworządnym dyskryminację niektórych członków wspólnoty samorządowej. Takie rozwiązanie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów /.../, w tym w przepisach art. 4 i 21 niniejszej ustawy, stanowiąc naruszenie zasady legalności oraz równości wobec prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Elementy uchwały, które winny zostać w niej skonkretyzowane zostały wymienione w otwartym katalogu, zawartym w ust. 3 art. 21ustawy. Analiza przepisów omawianej ustawy, a zwłaszcza przepisu art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę mogą stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak w rozważanym przypadku - postanowienia, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw, aby z procedury weryfikacji wniosków wykluczyć wnioski złożone przez osoby, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części. Przyjęcie takiej zasady oznacza, że osoby potrzebujące niezależnie od powodów, dla których nie posiadają mieszkania, zostają a priori pozbawione możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego w ramach zwykłej procedury wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Czym innym bowiem jest dokonanie weryfikacji wniosku w ramach odpowiedniej procedury i odmowa zawarcia umowy najmu lokalu, a czym innym w ogóle odmowa przeprowadzenia takiej weryfikacji. W świetle powyższego należało stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż § 15 pkt 1 zaskarżonej uchwały narusza zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP, stanowiącego, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Stwierdzenie tych naruszeń uzasadniało natomiast rozstrzygnięcie w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.