III SA/Kr 333/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 22 października 2003r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali I. stwierdza nieważność § 15 pkt 1 zaskarżonej uchwały, II. określa , że przepis wymieniony w pkt 1 nie może być wykonany. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2007 r. - III SA/Kr/333/07 W dniu 22 października 2003 r. Rada Miasta Krakowa działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142 poz.1591, zm.: z 2002, nr 23 poz.220, nr 62 poz.558, nr 113 poz.984, nr 214 poz.1806) oraz art.21 ust.1 pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001, nr 71 poz.733 ze zm.: z 2002, nr 113 poz.984, nr 168 poz.1383), podjęła uchwałę nr XXVIII/239/03 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Powyższa uchwała została następnie zmieniona uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 11 stycznia 2006 r., nr XCIX/998/06 oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 2006 r., nr CXIX/1286/06. Niemniej, żadna z powyższych nowelizacji nie zmieniła pierwotnego brzmienia § 15 pkt 1 uchwały Nie podlegają weryfikacji wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części], który to przepis został zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich i jest przedmiotem niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze z dnia [...] 2007 r., nr [...] , skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionował zgodność cytowanego § 15 pkt 1 uchwały z art.4 ust.1 i 2 oraz art.21 ust.1 pkt 2 i art.21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art.2, 7, 32 ust.1 i art.32 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 , nr 78, poz.483 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie przez sąd nieważności § 15 pkt 1 uchwały. RPO stanął na stanowisku, że brak jest podstaw wyłączenia tych mieszkańców, którzy zbyli lub przekazali własny lokal lub budynek mieszkalny - z grupy uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokali komunalnych w [...] , jak to przewiduje zaskarżony § 15. pkt 1 uchwały [Nie podlegają weryfikacji wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub części.] Kryterium określone przez ten przepis (zbycie lub przekazanie lokalu lub budynku mieszkalnego) nie mieści się w granicach delegacji prawodawczej zawartej w art.4 ustawy o ochronie praw lokatorów... Skarżący Rzecznik nie kwestionuje kompetencji Rady Miasta do uszczegółowiania ustawowych wymogów, jakie należy spełnić, aby móc ubiegać się o zawarcie umowy najmu lokalu gminnego. Jednak przepis prawa miejscowego nie może podważyć nadrzędnego znaczenia wartości wskazanych w art.4 ustawy, tj. niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej oraz ich trudnej sytuacji materialnej. W ocenie Rzecznika zaskarżony § 15 pkt 1 jest sprzeczny z art.7 Konstytucji RP, ponieważ w stosunku do części mieszkańców uchyla ustawowy obowiązek gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Potrzebujący pomocy członkowie wspólnoty samorządowej Miasta Krakowa zostali w § 15 pkt 1 uchwały podzieleni. Zaskarżony § 15 pkt 1 uchwały jest sprzeczny również z zasadą równości (art.32 Konstytucji RP), albowiem nie jest dopuszczalne wykluczenie przez organ administracyjny z procesu weryfikacji wniosków o najem lokalu części osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej tylko dlatego, że wcześniej zbyły lub przekazały posiadany lokal. Wprowadzeniu przez § 15 pkt 1 uchwały kryterium "zbycia lub przekazania lokalu" sprzeciwia się zarówno ratio legis ustawy o ochronie praw lokatorów, jak i jej art.21 ust.3. Celem ustawy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych istniejących aktualnie, gdy tymczasem zaskarżony przepis odnosi się do zdarzeń przeszłych. Sytuacja osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego winna być oceniana na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpatrzenia jego sprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie w całości. Rozpatrywanie wniosków osób. Wynajmowanie lokali komunalnych takim osobom, które w przeszłości zbyły lub przekazały lokal, stałoby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art.5 Kodeksu cywilnego). Złożenie wniosku o najem lokalu przez [te] osoby, (...) stoi w sprzeczności z przeznaczeniem art.4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), który ma na celu zobowiązanie gmin do udzielenia pomocy mieszkaniowej przede wszystkim ludziom, którzy mimo dołożenia wszelkich starań, nie radzą sobie z zaistniałą sytuacją życiową i nie są w stanie - własnym działaniem - zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Wspólnota gminna nie powinna udzielać pomocy mieszkaniowej osobom mającym mieszkanie, którego kiedykolwiek wcześniej się pozbyły, a zrównanie w prawach wszystkich osób hamowałoby prywatną inicjatywę samodzielnego zaspokajania przez jednostki ich potrzeb mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd podziela w całości stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i z tego powodu stwierdza nieważność zaskarżonego § 15 pkt 1 uchwały. Przepis ten wykracza poza delegację prawodawczą udzieloną Radzie Miasta w art.4 w zw. z art.21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Powołane przepisy ustawowe zezwoliły Radzie na uszczegółowienie prawa mieszkańców wspólnoty samorządowej do najmu komunalnych lokali mieszkalnych. Sąd podziela jednak ocenę Rzecznika, że w § 15 pkt 1 uchwały Rada Miasta Krakowa przekroczyła dopuszczalne granice swobody w wyborze warunków koniecznych dla korzystania z owych lokali gminy. W demokratycznym państwie prawnym (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP) każda swoboda organu administracyjnego w wykonywaniu ustawowych kompetencji musi się mieścić w konstytucyjny ramach i nie może być wykonywana arbitralnie. W niniejszej sprawie oznacza to, że art.21 ustawy o ochronie praw lokatorów przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia szczegółowych kryteriów wyboru osób, z którymi gmina zawrze umowy najmu mieszkań komunalnych, nie może być interpretowany w oderwaniu od art.4 ustawy. Wykonywanie kompetencji do podjęcia uchwały, o której mowa w art.21 ustawy musi być bezwzględnie podporządkowane wartościom ustalonym dla takich uchwał w art.4 ustawy. Trafnie wskazał Rzecznik w swej skardze, że ustawa w żadnym miejscu nie zezwala na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie [określone w § 15 pkt 1 uchwały słowami nie podlegają weryfikacji wnioski] stanowi naruszenie zasady legalności jak i równości wobec prawa. Art.21 ustawy w tym celu zobowiązuje radę gminy do określenia szczegółowych warunków, jakie powinny spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, aby spełnienie tych wymogów było weryfikowane w toku procedury poprzedzającej zawarcie umowy najmu. Wykluczenie niektórych osób zainteresowanych z dostępu do owej procedury, a nie dopiero w wyniku procedury, drastycznie i w sposób niedopuszczalny w państwie praworządnym dyskryminuje niektórych członków wspólnoty samorządowej. Takie rozwiązanie stawia pod znakiem zapytania możliwość rzetelnej weryfikacji zaliczenia osoby zainteresowanej najmem mieszkania. Kryterium przyjęte przez uchwałodawcę w zakwestionowanym przepisie dotyczy zdarzeń przeszłych, bez wyznaczenia jakiejkolwiek cezury czasowej, terytorialnej, ani nie uwzględnia faktu, że zbycie czy przekazanie prawa do lokalu mogło nastąpić z wielu różnych powodów. Użycie w § 15 pkt 1 słów "lokal lub budynek mieszkalny" bez żadnych dodatkowych określeń stwarza niebezpieczeństwo, że tym terminem objęte zostaną lokale lub budynki położone również poza granicami Krakowa a nawet Polski. Ma rację skarżący Rzecznik dowodząc, że ta negatywna przesłanka z uchwały w żadnym stopniu nie mieści się w celach i literze ustawy, oznacza tworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego wyraźnie poza delegację ustawową, przepisu wyraźnie kłócącego się z obowiązkiem Gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Można się tylko domyślać, że nie tak była intencja Prezydenta Miasta, który skierował projekt uchwały do Rady, ale w toku wykonywania uchwały wykładnia historyczna, odwoływanie się do intencji i zamiarów projektodawcy, może być wykorzystana w ostatniej kolejności. Bezwzględne pierwszeństwo ma wykładnia literalna a ta nakazywałaby przyjąć, że musi być wykluczony z grupy uprawnionych, każdy kto zbył lub przekazał lokal w dowolnym miejscu i czasie. Wprawdzie § 1 ust.1 uchwały stwierdza, że uchwała ma zastosowanie do zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej, ale zastrzeżenie to nie odnosi się do "lokali lub budynków mieszkalnych, które mieszkaniec w przeszłości zbył lub przekazał." Pełnomocnik Rady Miasta w odpowiedzi na skargę twierdził, że uchwalenie ograniczeń w dostępie do pomocy mieszkaniowej z uwagi na fakt sprzedaży mieszkania nie powoduje dyskryminacji oraz nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, a w szczególności - wyrok w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Wrocławia z 2002 r. W powołanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 404/05 oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. nr L/1744/02 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław. W § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. stwierdzono, że gmina w pierwszej kolejności wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które spełniają łącznie następujące warunki: są stałymi mieszkańcami Wrocławia, są zameldowane na pobyt stały we Wrocławiu, bądź ich ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była Gmina Wrocław; nie dotyczy to lokali, o których mowa w rozdziale VII oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu. Ust. 2 stanowił z kolei, że wynajęcie lokalu mieszkalnego na rzecz osób spoza Wrocławia może nastąpić wyłącznie w ramach zamiany lokali mieszkalnych. Trudno więc uznać § 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia za przykład stosowania zasad jakie legły u podstaw zaskarżonego § 15 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa. Mając powyższe na uwadze orzeczona jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 i nr 208, poz.1536).