VII SA/Wa 862/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji. skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz.1071), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] nakładającego na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 7.500 zł. za 15 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę skrzyżowania kanalizacji sanitarnej z linią kolejową nr [...] K. – F. w km 72,250 oraz drogą krajową nr [...] C. – W. – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż do terminu trwania postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, nie wliczono okresu zawieszenia postępowania od dnia [...] sierpnia do dnia [...] listopada 2006 r. i ustalono, że doszło do 15 dniowego uchybienia terminu przewidzianego w powyższym przepisie i nałożono na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 7,500 zł., gdyż każdy dzień zwłoki jest równy karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. I tak wyznaczenie 38 dni na uzupełnienie projektu budowlanego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie uzasadniają wstrzymania biegu terminu 65 dni na rozpatrzenie sprawy, jak twierdzi Wojewoda [...]. Ponadto wezwanie inwestora postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. w trybie art. 35 ust. 3 miało na celu usunięcie braków materialno – prawnych dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie uzupełnienie braku formalnego, gdyż do uzupełnienia takiego baraku wzywa się na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Wojewoda [...], zarzucając mu naruszenie art. 35 ust 8 Prawa budowlanego, art. 7 i 8 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, iż nie jest zasadne wyliczanie dni uchybienia bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy, a wezwanie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uznał jej brak za brak materialno – prawny wynikły z winy strony, a w konsekwencji postanowienie za prawnie skuteczne wyłączające z biegu termin określony art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Ponadto skarżący nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego dokonaną przez organ, nawet gdy jest poparta jednostkowym wyrokiem WSA, że odliczenie od terminu 65 dniowego może dotyczyć wyłącznie okresu zawieszenia postępowania oraz okresu związanego z wezwaniem do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, ponieważ w żadnym z przepisów prawa nie jest to jednoznacznie określone. Skarżący powołał się również na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził , że przepisy o charakterze restrykcyjnym tzn. takie które mają być podstawą nakładania określonej kary nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych. muszą być jasne, precyzyjne i konkretne. Zdaniem skarżącego postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia braku zostało wydane w czerwcu 2006 r., a więc w czasie, gdy wątpliwości dotyczące wpływu tego postanowienia na bieg 65 dniowego terminu załatwienia sprawy były dodatkowo potęgowane rozbieżnościami między orzecznictwem sądowo – administracyjnym, a stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie. Dlatego też przywoływane w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego formułuje nową tezę zasadniczo różną od dotychczasowego orzecznictwa sądowo – administracyjnego, które wyraźnie kwalifikowało braki w zakresie dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia na budowę jako okoliczności wynikające z winy strony. Skarżący zarzucił również że organ administracji w swoim postanowieniu nie odniósł się do wszystkich aspektów złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto podkreślił, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 tej ustawy oraz, że każdy wniosek strony chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie 31 maja 2004r, nadano nowe brzmienie ust 6 art. 35 Prawa budowlanego. Dotychczasowy termin 2 miesięczny, przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni. Jak wynika z akt sprawy, niniejsze postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2007 r. (data zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a więc w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidziane w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), jak też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Oceniając w tym kontekście kwestie realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu wskazać należy, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Wstępna analiza sprawy przez Wojewodę [...] nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 29 maja 2006 r. W dniu 31 maja 2006 r., Wojewoda [...] wysłał stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Dopiero w dniu [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] nałożył obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku z dnia [...] maja 2006 r. o pozwolenie na budowę o decyzję, wynikającą z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w myśl art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w terminie do 31 lipca 2006 r., a więc w ciągu 38 dni. Przez ten okres organ nie podejmował czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie niniejszej sprawy. Powyższego obowiązku inwestor nie był w stanie wykonać w wyznaczonym terminie i pismem z dnia 28 lipca 2006 r. , które wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2006 r. pełnomocnik inwestora wystąpił o zawieszenie postępowania. Organ prowadzący postępowanie przychylił się do wniosku i w dniu [...] sierpnia 2006 r. zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 26 października 2006 r., które w płynęło do organu w dniu 13 listopada 2006 r. inwestor zwrócił się o odwieszenie postępowania i jednocześnie przesłał wymaganą decyzję. W związku z powyższym pismem Wojewoda [...] podjął postępowanie w dniu [...] listopada 2006 r., a następnie w dniu [...] listopada 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę. Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, która skutkować może, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego - stan na dzień wydawania postanowienia przez organ I instancji - w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Stwierdzić jednak należy, iż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia w oparciu o art. 77 § 1 tej ustawy – tryb mający na celu uzupełnienie wniosku został uregulowany w art. 64 § 2 k.p.a., jednakże znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku formalnoprawnych braków wniosku. W sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny pod względem materialnoprawnym, organ powinien zastosować tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiający wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (a zatem m. in. w przedmiocie kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń). Przy czym zastosowanie wskazanego trybu nie powoduje ani przedłużenia ani wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, bowiem nie jest to termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Po odliczeniu od czasu trwania postępowania tj. 185 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz czasu związanego z zwieszeniem postępowania, tj. od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] listopada 2006 r., czyli 105 dni, organ dopuścił się 15 dni opóźnienia w wydaniu decyzji. W związku z ustaloną ustawowo stawką 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w przedmiotowej sprawie wynosi 7.500 zł. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że po pierwsze skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w kwestionowanym przez skarżącego, a powołanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniach swoich decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1102/07. Po drugi skarżący w skardze podnosi, że przepisy o charakterze restrykcyjnym tzn. takie które mają być podstawą nakładania określonej kary nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych. muszą być jasne, precyzyjne i konkretne. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na podstawie którego została nałożona na skarżącego kara jest przepisem nie budzącym wątpliwości i nie ma charakteru uznaniowego co wskazano wyżej. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.).