II GSK 129/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Bała NSA Jan Grabowski (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1694/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki jawnej w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 27 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia spełnienia wymogów dla stacji kontroli pojazdów 1.Oddala skargę kasacyjną, 2.Zasądza od Ministra Transportu na rzecz "[...]" Spółka jawna w W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1694/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Sp. j. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z 27 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia spełniania wymogów dla stacji kontroli pojazdów - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z 8 września 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie sprawy. Skarżąca w dniu 27 lipca 2005 r. złożyła do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wniosek w trybie art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) o wydanie poświadczenia zgodności wyposażenia i warunków lokalowych prowadzonej przez nią stacji kontroli pojazdów z wymaganiami odpowiednimi do przeprowadzania badań technicznych pojazdów typu B - o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony z wyłączeniem motocykli i motorowerów. Decyzją z 8 września 2005 r., nr [...] Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego na podstawie art. 83 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, po dokonaniu oględzin i badań przedmiotowej stacji kontroli pojazdów znajdującej się przy ulicy R. w W. odmówił poświadczenia o posiadaniu przez tą stację warunków lokalowych i pełnego wyposażenia zgodnie z wymaganiami. W uzasadnieniu do swojej decyzji organ podał, że stacja nie spełnia specyfikacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 1 lutego 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz.U. Nr 25, poz. 209), zwane dalej rozporządzeniem. Wskazał na następujące uchybienia: - brak oznakowania zewnętrznego budynku stacji (§ 1 rozporzadzenia), - brak wydzielenia stacji od pozostałej części zakładu (§ 3 rozporządzenia), - niedostateczne wysokości pomieszczenia, w którym znajduje się stanowisko kontrolne (§ 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia), - niedostateczny udźwig urządzenia do podnoszenia osi pojazdu (§ 13 ust. 3 pkt 3a rozporządzenia). Na powyższą decyzję skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Transportu i Budownictwa, dalej Minister Transportu, informując, że został już spełniony wymóg dotyczący oznakowania, oraz że nie zgadza się z pozostałymi podstawami odmowy poświadczenia. Odnośnie braku prawidłowego wydzielenia stacji od reszty zakładu skarżąca wskazała, że w rozporządzeniu nie jest opisany dokładny sposób wydzielenia stacji. Skarżąca wskazała również, że kontrolerzy dokonali pomiaru w trzech miejscach i wzięli pod uwagę pomiar niekorzystny dla spółki. Spółka skarżąca podniosła również, iż przepis § 13 ust. 3 pkt 3a w ogóle jej nie dotyczy, gdyż nie posiada kanału przeglądowego, o którym mowa w tym przepisie. Stwierdziła również, że prowadzona stacja działa przez wiele lat, nigdy nie było zastrzeżeń ze strony Instytutu Transportu Samochodowego, dopiero zmiana podmiotu nadzorującego na Transportowy Dozór Techniczny spowodowała trudności. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z 27 grudnia 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, że konstrukcja poświadczenia dokonywana w formie decyzji administracyjnej dotyczy jedynie badania stanu faktycznego i poświadcza określony stan. Strona może podnosić jedynie zarzuty dotyczące prawidłowości dokonania kontroli oraz naruszenia przepisów, nie jest dopuszczalne powoływanie się na następcze wypełnienie wymagań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" Sp. j. w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poświadczenie, że wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji spełniała wymogi dla stacji badania pojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objął zakresem swojej kontroli wszystkie akty wydane w sprawie. Rozpoznając skargę "[...]" Sp. j. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Wskazał, że już na etapie postępowania kontrolnego doszło do naruszenia prawa polegającego na niedokładnym ustaleniu faktów lub dokonaniu wadliwej oceny prawidłowo ustalonych faktów. Sąd odniósł się kolejno do stwierdzonych przez organ I instancji uchybień dotyczących warunków prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Odnośnie braku właściwego oznakowania, Sąd stwierdził, że wobec zgłoszonej przez dyrektora stacji do protokołu deklaracji, że uchybie to zostanie szybko usunięte, nie powinien odmawiać wydania poświadczenia bez ustalenia, czy istotnie to uchybienie zostało usunięte. Brak skontrolowania czy powyższa deklaracja została wypełniona stanowi zdaniem Sądu naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 k.p.a. Sąd stwierdził, że powoływanie się na zasadę szybkości postępowania działania takiego nie usprawiedliwia, gdyż zasada ta nie jest celem samym w sobie, ponieważ ważniejsze jest to aby postępowanie było wnikliwe. Brak ustaleń, czy wada została usunięta stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. nakazujących wnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Odnośnie zarzutu braku wydzielenia stacji kontroli pojazdów od pozostałej części zakładu, Sąd I instancji podniósł, że rozporządzenie nie precyzowało sposobu wydzielania i odgradzania stacji kontroli pojazdów. Zdaniem Sadu zawarty w § 10 rozporządzenia wymóg zapewnienia zmywalności ścian i podłogi stanowiska kontrolnego nie uzasadnia poglądu, że cała stacja powinna zostać wydzielona ścianami. Sąd zwrócił również uwagę na ustalenia zawarte w protokole pokontrolnym niezgodne ze stanem faktycznym tj. brak opisu istniejącej formy wydzielenia stacji kontroli pojazdu od pozostałej części zakładu w postaci żółtej linii i słupków z łańcuchami. W ocenie Sądu I instancji ustalenie pokontrolne odnośnie nie spełniania warunku wysokości pomieszczenia było wadliwe. Wymóg zawarty w § 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że wysokość pomieszczenia w którym znajduje się stanowisko kontrolne, w obszarze wyznaczonym wzdłuż osi stanowiska kontrolnego na szerokości co najmniej 3 metrów, nie powinna być mniejsza niż 4,6 metra – w przypadku wyposażenia stanowiska kontrolnego w urządzenie do podnoszenia całego pojazdu w miejscu przewidzianym do podnoszenia całego pojazdu, a poza tym miejscem wysokość nie powinna być mniejsza niż 3,3 metra. Rozporządzenie nie wskazuje wprost od jakiego poziomu ma być dokonywany pomiar. Organ dokonując trzech pomiarów, w różnych miejscach nie wyjaśnił w jakim celu zostały one dokonane i dlaczego oceniając spełnienie warunku wysokości stanowiska wziął pod uwagę niekorzystny dla skarżącej pomiar wykonany od ławy pomiarowej. Zdaniem Sądu, stanowisko kontrolne musi być na tyle wysokie, aby można było bezpiecznie podnieść pojazd i umożliwić robotnikom swobodną pracę pod podniesionym pojazdem w pozycji właściwej do pracy. Prawidłowe jest dokonanie pomiaru od dna wnęki podnośnika zagłębionego, w której to wnęce o szerokości ponad 3 metrów, po podniesieniu pojazdu pracują robotnicy. Sąd stwierdził również, że organ przez powołanie się na § 13 ust. 3 pkt 3 lit a) rozporządzenia uzasadniając zarzut niedostatecznego udźwigu urządzenia do podnoszenia osi pojazdu postąpił błędnie. Za bezsporne Sąd uznał, że stacja prowadzona przez skarżącą zgodnie z możliwością przewidzianą w § 9 ust. 5 rozporządzenia, nie posiada kanału przeglądowego i jest wyposażona w urządzenie do podnoszenia całego pojazdu. Stawianie jej więc wymagań przewidzianych dla wyposażenia kanału nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca posiada podnośnik do podnoszenia całego pojazdu, a udźwig takiego urządzenia nie jest w ogóle regulowany przepisami rozporządzenia. Sąd I instancji nakazał, aby organ ponownie ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz uzupełniająco ustalił oznakowanie stacji i zweryfikował ustalenia protokołu kontroli stosownie do wymogów rozporządzenia. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Transportu zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1253 ze zm.), dalej p.p.s.a., Minister Transportu zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 4 w zw. z ust. 3 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oceniając, iż organ administracji wadliwie odmówił poświadczenia zgodności wyposażenia kontrolno-pomiarowego i warunków lokalowych gwarantujących wykonywanie odpowiedniego zakresu badań technicznych pojazdów z powodu niespełnienia warunków opisanych w § 1, § 3, § 11 ust. 3 pkt 3, § 13 ust. 3 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Zarzucił również na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że uchybienia stacji zostały przypisane na podstawie wadliwych ustaleń, - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. wobec sformułowania w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Transportu podniósł, że stacja nie spełniała czterech warunków spośród wymagań określonych w rozporządzeniu, które powinna spełniać obligatoryjnie i kumulatywnie. Odnośnie uchybienia braku właściwego oznakowania stacji, organ stwierdził, że bezsporne było, iż oznakowanie stacji było nieprawidłowe. Poświadczenie o które wystąpiła skarżąca z wnioskiem jest poświadczeniem stanu faktycznego istniejącego w chwil sprawdzania, niedopuszczalne jest wiec powoływanie się na następcze wypełnienie wymagań. Wnioskodawca ma prawo do ponownego złożenia wniosku o wydanie poświadczenia, po usunięciu niezgodności. Przedmiotowe poświadczenie nie odbywa się na podstawie oświadczenia przedsiębiorcy, że uchybienie zostało lub zostanie usunięte. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, nie zgodził się ze stwierdzonym przez Sąd naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że właściciele stacji paliw wystąpili z wnioskiem o wydanie poświadczenia, mając dostęp do rozporządzenia, w którym określone są warunki do prowadzenia tego typu działalności. Minister Transportu podniósł, że ratio legis wydzielenia i odgrodzenia stacji kontroli pojazdów od terenu, na którym prowadzona jest inna działalność jest zapewnienie odpowiednich warunków badań, polegających również na odbiorze wrażeń akustycznych w zakresie np. głośności pracy silnika. Zdaniem organu wydzielenie poprzez namalowanie żółtej linii i umieszczenie słupków z łańcuchem powoduje brak właściwej izolacji akustycznej. Dla podkreślenia skuteczności wydzielenia organ wskazał na przepis § 10 rozporządzenia, nakazujący by ściany stanowiska kontrolnego były łatwo zmywalne. Organ nie zgodził się z wykładnią Sądu I instancji, iż pomiaru stanowiska kontrolnego należy dokonywać od dna wnęki podnośnika. Jego zdaniem winna być to wysokość od poziomu, na którym stoi pojazd do sufitu, gdyż wielkość zagłębienia podnośnika jest wartością zmienną i zależy od rodzaju stosowanego podnośnika. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu, iż rozporządzenie nie reguluje norm udźwigu dla urządzenia do podnoszenia całego pojazdu, którym dysponuje skarżąca, organ wskazał, że bez znaczenia jest to iż stacja kontroli pojazdów ma zamiast kanału podnośnik pojazdu. Każda stacja kontroli pojazdu niezależnie od tego czy badanie przeprowadzane jest za pomocą kanału, czy podnośnika pojazdu winna posiadać urządzenie do podnoszenia osi, który spełnia inną funkcję niż kanał lub podnośnik pojazdu. W zaskarżonej decyzji była mowa właśnie o wymaganiach jakim powinien odpowiadać podnośnik osi. Zdaniem organu Sąd I instancji dokonał ścieśniającej wykładni rozporządzenia z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej, co prowadzi do liberalizacji pojmowania warunków wyposażenia stacji. W konkluzji Minister Transportu stwierdził, że zastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również brak zapewnienia odpowiednich warunków pracy pracownikom stacji. "[...]" Sp. j. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji wskazując jako podstawę prawną wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał, że organy dopuściły się naruszenia prawa, poprzez błędną interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 1 lutego 2005 r. Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, iż sądy te nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu zatem wskazanej ustawy, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A.Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 331-332). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, ale wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracyjny zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odnosząc się kolejno do poszczególnych uchybień, które zostały stwierdzone przez organ administracji w wyniku kontroli Stacji Kontroli Pojazdów wskazał te uchybienia i wyczerpująco odniósł się do nich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. § 1, § 3, § 11 ust. 3 pkt 3 i § 13 ust. 3 pkt 3 lit a) rozporządzenia. Przyjmując, iż uzasadnienie Sądu I instancji jest kompletne stwierdzić należy, że nie doszło w postępowaniu sądowoadministracyjnym do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis nakłada na Sąd obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, podniesionych zarzutów, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w razie uwzględnienia skargi wskazania dla organu co do dalszego postępowania. Elementy te zostały zawarte w zaskarżonym wyroku, a organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę wytyczne poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie a art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako wskazówkę do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. należy uznać zobowiązanie organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania oceny spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 1 lutego 2005 r., zgodnie ze wskazaniami Sądu I instancji. Sąd nie wskazał organowi, jakie rozstrzygnięcie ma podjąć ponownie rozpoznając sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ wskazał wszystkie uchybienia przypisane stacji na podstawie wadliwych ustaleń dokonanych w protokole kontroli. Wskazanie co do dalszego postępowania udzielone organowi przez Sąd I instancji dotyczy wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Czyni to bezzasadnym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Organ nie wykazał bowiem, dlaczego wyrażona przez Sąd ocena prawna jest błędna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.